让公民自由落户

自中共十八届三中全会《决定》提出“创新人口管理，加快户籍制度改革”之后，各界对户籍制度改革有了更高的期盼。2013年12月17日，公安部副部长黄明接受新华社采访，就“加快户籍制度改革”的重点和难点，路线图和时间表作了全面阐述。黄明提到，今后户籍改革的重点是逐步剥离依附在户籍上的利益，要建立城乡统一的户口登记制度，同时实施居住证制度，以居住证为载体，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制。

按照黄明描绘的蓝图，到2020年，中国的新型户籍制度会有三个重要特点：一是实行城乡统一的户口登记；二是户口的迁入条件以合法稳定住所、合法稳定职业为基本条件；三是以经常居住地为登记形式。

居住证制度是一个很好的户籍制度改革方向吗？在笔者看来，户籍制度要真改革，就要打破地方政府对落户标准的垄断，让一国公民能够在国内各个城市自由落户。

计划经济遗产——户籍制度

现行户籍制度可以追溯于1958年，全国人大常委会于当年1月9日颁布了《中华人民共和国户口登记条例》，开始确立一套严格的户口管理制度。这套制度包括常住、暂住、出生、死亡、迁出、迁入、变更等七项人口登记制度，公民的“出入”在这一条例中被严格限制，比如，“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续”。

对此，时任公安部部长罗瑞卿在《关于中华人民共和国户口登记条例草案的说明》中解释道：“为什么要这样办呢？就当前情况来说，因为近几年来，农村人口盲目流入城市的现象比较严重，而有些机关、企业单位，也没有认真执行紧缩城市人口的方针，甚至私自招工，随便写信向农村索要户口证明；有些单位对于从农村盲目流入城市没有户口的人员，不仅不积极协助政府动员还乡，反而利用机关、企业的某些便利，让其长期居住。这样就更加助长了这种混乱情形的严重性，给城市的各方面建设计划和正常的生活秩序带来了许多困难，使得有些城市的交通、住房、供应、就业、上学等等问题，都出现了一定的紧张局面。同时，由于农村劳动力的大量外流，也影响农业生产建设的开展，对于发展农业生产不利，也就对整个社会主义建设不利。”

在绝大多数国家，农民进城务工被视为一种理性的经济决策，即用脚投票选择更适合生存的地区。但是，在计划经济时代，“无论工业生产和农业生产都必需按照国家统一的规划和计划进行。因此，城市和农村的劳动力，都应当适应社会主义建设的需要，进行统一的有计划的安排，既不能让城市劳动力盲目增加，也不能让农村劳动力盲目外流。”在这样的逻辑前提下，人口的自由流动被严格禁止。

这套严格限制公民出行的规定是与计划经济相匹配的，与随后推行的人民公社制度一道，把农民牢牢地捆在某一块土地上。但是，这套制度却没有随着计划经济的退出而渐弱，甚至得到了强化。比如，按照《户口登记条例》第十条规定，公民获得户籍只需要“持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明”即可向常住地户口登记机关申请办理迁移手续；同时规定“公民因私事离开常住地外出、暂住的时间超过三个月的，应当向户口登记机关申请延长时间或者办理迁移手续；既无理由延长时间又无迁移条件的，应当返回常住地。”这就是说，公民个人只要获得劳动录用合同，即可办理迁移户口事宜。但是在当前的现实生活中要实现户口迁移，劳动部门的录用证明是不够的，还需要一系列的其他条件。以上海户籍为例，除了11类引进人才可直接申办本市常住户口，其他人员即便拥有劳动录用合同，还需要满足一系列条件。而持有上海居住证的人员如果要获得上海的户籍，必须同时符合下列五种条件：“（一）持有《上海市居住证》满7年；（二）持证期间按规定参加本市城镇社会保险满7年；（三）持证期间依法在本市缴纳所得税；（四）在本市被聘任为中级及以上专业技术职务或者具有技师（国家二级以上职业资格证书）以上职业资格，且专业及工种对应；（五）无违反国家及本市计划生育政策规定行为、治安管理处罚以上违法犯罪记录及其他方面的不良行为记录。”

为什么《户口登记条例》规定的落户条件在现实生活中不发挥作用？一个可能的解释是，1958年的《户口登记条例》中所说的劳动部门录用员工均是属于政府计划范围之内的。经过1953年-1956年的生产资料所有制的“社会主义改造”，城市里已经不存在私有制，所有的劳动就业者不是在公有制企业中，就是在政府事业单位之中。但是，在改革开放后，城市里的工作岗位除了政府和国有企业提供，还有其他所有制性质的企业和组织提供。

经历了计划经济下城市就业人口过剩的困扰，决策者在城市规模的问题上异常小心。以上海为例，上海的户籍人口从1995年到2012年是负增长。但是，每年的新增户籍指标还是控制在10万人左右。

由简至繁的户籍改革

自1958年建立户籍制度以后，公民的人口流动受到严格限制，公民个人外出需要开具介绍信。在计划经济体系下公民个人外出旅行机会极少，劳动力也无法在全国范围内自由流动的情况下，这套制度的运行并没有多大问题。但是，改革开放以来，户籍制度的弊病逐渐显现：画地为牢的户籍制度和市场经济所要求的人、财、物的自由流动根本相悖。

面对越来越多的人口流动，暂住证应运而生。1984年，移民之城深圳率先实行暂住证制度，对非户籍居民加以管理，此后这一做法为全国各地效仿，成为管理流动人口的重要工具。1995年，公安部颁布《暂住证申领办法》统一暂住证办理流程。不过，2003年《行政许可法》颁布，暂住证制度与该法相抵，理应取消。但时至今日，国内不少城市还在实行该项制度。

1985年，居民身份证制度开始建立。很重要的一个原因是户口本以家庭为单位，无法满足公民个人外出旅行携带证件的需要，一人一证的公民身份证在很大程度上可以满足这个需求。根据1986年颁布的《中华人民共和国居民身份证条例实施细则》，公民在办理选民登记、户口登记、婚姻登记等各项事务时，要求出示身份证。

现代中国的公共服务体系以户籍为识别标志，绝大多数的流动人口无法享受到本地户籍居民均质的公共服务。根据国家统计局统计，2012年我国流动人口数量达2.36亿人，相当于每六个人中有一个是流动人口。在经济发达的东部地区，不少城市的非户籍人口甚至超过了户籍人口。

户籍制度没有松动，特大城市的户籍很难取得，但是，已经在这些城市就业的常住人口却不会因此而离开。以上海为例，在过去十年，常住人口以年均50万以上的规模在增加。政府既不愿意开放户籍，又不能让这些没有户籍的居民离开城市——他们往往是一个城市里最有活力的群体，在这种背景之下，居住证制度应运而生。

2002年诞生于上海的居住证制度被各地效仿。不过，暂住证、居民身份证、居住证的实施并未在本质上改变户籍制度的刚性，有时给公民的出行带来了各种不便。以上海为例，非户籍人口办理护照时还是户口簿、身份证和居住证三证缺一不可。即使是上海户籍市民，办理护照时也需要户口簿（或者户籍证明原件）和身份证。一个非常让人困惑的问题是，身份证上的内容几乎都可以在户口簿上找到，户口簿上的主要内容也都可以在身份证上发现。目前，公安部门有一个遍布全国的身份证信息管理平台，完全可以通过该平台来核对，为何还在办理护照时两证缺一不可？

对于绝大多数居民而言，户口簿和身份证合一并不困难。而对于那些集体户的市民而言，他就需要到集体户所在的派出所出具户籍证明，耗费交通成本和相当高的时间成本。以笔者个人为例，每次到派出所开具户籍证明，至少需要1.5小时，交通费用少则10元，多则80元。根据2010年第六次人口普查的统计结果，2010年上海家庭户数为825.33万户，占全市总户数的92.8%（集体户占7.2%）。这么庞大的基数，一年需要多少额外支出？如果再考虑到其他支出，每年户籍所要耗费的社会成本会相当惊人。

居住证制度：难以承担改革的重任

自2002年起，上海开始实行人才居住证，为上海引入更有竞争力的人才，申请者需“具有本科以上学历或者特殊才能”。2004年8月，上海市政府将居住证的办理范围从“引进人才”调整为“在上海居住的非本市户籍的境内人员”。截至2007年底，上海全市办理居住证件的外来人员已超过433万人；2008年覆盖人群达到700万以上。

2013年5月28日，《上海市居住证管理办法》通过，宣布自当年7月1日开始对非户籍人口全面实施居住证制度。同年6月27日，配套的《上海市居住证积分管理试行办法实施细则》公布。与此前的居住证相比，现行制度的最大优点是弱化居住证持证人的“条件管理”，取而代之设置相应的指标体系，对持证人实行“积分管理”，积分管理的基础指标包含“年龄、教育背景、专业技术职称和技能等级、在本市工作及缴纳职工社会保险年限”等，同时辅以“紧缺急需专业、投资纳税或带动本地就业、缴纳职工社会保险费基数、特定的公共服务领域、远郊重点区域、全日制应届毕业生、表彰奖励、配偶为本市户籍人员”等加分指标。

与僵硬的户籍制度相比，上海的居住证制度通过明确的分值为持证人提供了一种稳定预期。这种办法被不少地方政府采用。成都、昆明、沈阳和广东的居住证分别在2005年2月1日、2005年10月、2006年5月1日、2010年1月正式开始实施。尽管这些居住证的功能不一，但是，和传统无法落户的制度相比，其进步很明显。在2013年3月6日举行的全国政协十二届一次会议提案办理协商会上，公安部副部长黄明透露，《居住证管理办法》已经上报国务院，居住证制度将使长期在城市工作并连续居住、参加社会保险的流动人口公平公正有序地落户。在十八届三中全会结束后，黄明在接受新华社采访时表示要实行居住证制度，通过居住证这个载体，来提高对农村转移人口及其他常住人口的公共服务。

不过，在笔者看来，居住证制度可能承担不了户籍改革的重任，甚至会让户籍制度更加混乱。首先，各地分割的居住证制度阻碍了劳动力在全国市场的自由流动。各个城市居住证所提供的功能并不一致，各地落户标准也不尽一致，就像黄明在接受新华社记者采访时指出，居住证要分类实施，“由各地根据不同地区资源环境综合承载能力和发展潜力，因地制宜制定具体办法，并向全社会公布，让农村转移人口及其他常住人口了解不同城市的落户条件，合理安排自己的未来，给大家稳定的预期和希望。”在劳动力流动日益频繁的今天，一个人不可能在一个城市终其一生，各自为政的居住证模式会成为阻碍劳动力在全国范围内流动的载体，而不是像黄明所宣称的那样为农村转移人口及其他常住人口流动提供公共服务。

其次，政府主导的落户标准与市场的劳动力需求背道而驰。到目前为止，各地都是设想通过居住证制度筛选出当地所需要的劳动力，根据不同条件对居住证持有者做出三六九等划分。这种办法看起来很科学很规范也便于操作，但这种以政府标准筛选出来的劳动力能不能经受市场考验，值得商榷。尽管名校毕业生创业成功的可能性更高，但也不能排除那些像马云一样来自草根的企业家。事实上，这些人还不少。但是，在上海的居住证管理办法中，这些人在创业初期享受的待遇可能要远低于那些名校毕业的上班族。

再次，居住证办法中的三六九等划分无法体现各个职业的真实市场价值。在目前的办法中，政府尤为看重教育背景和专业技能：教育背景指标最高分值110分，专业技术职称和技能等级指标最高分值140分，年龄分值最高为30分。按照这个分值，意味着高学历者给上海的贡献远大于低学历者，但真的如此吗？未必。现在，新晋博士可能供大于求，但清洁工人供给不足。可以说，目前这个办法没有体现出劳动力的稀缺程度，高学历者永远比低学历者更加受到重视。

最后，居住证制度继承了原有户籍制度的各种弊病，同时将其显性化。居住证制度不仅承认户籍人口和非户籍人口之间的差别，还在非户籍人口之间制造新的不平等。在很多国家，个人如要享受政府提供的社会保障通常需要个人提供一定的对价———如失业救济需要以就业时缴纳失业保险、领取养老金需要个人缴纳社会保险费为前提，但是，对于子女的教育，很少有国家会作出类似规定。有些国家倒是采取另外的措施来矫正这种出身上的不公平——如备受争议的美国平权法案。相反，中国很多城市将子女受教育与居住证挂钩的做法，倒是强化了这种先天不平等，按照上海的办法，农民工的子女可能永远无法获得在上海参加高考的机会，而博士学位的居住证持有者子女就能很轻易地获得异地高考资格。在目前各省市高等教育资源不均衡的背景下，这种不公平的格局将会继续延续。

户籍改革的真正出路

户籍制度要真改革，就要打破地方政府对落户标准的垄断，让一国公民能够在国内各个城市自由落户。画地为牢的户籍制度是计划经济的遗产，已经步入市场经济的今天如果还要让计划时代的户籍来充当提供公共服务的载体，就是缘木求鱼。因此，当务之急是建立一套与人口自由流动相匹配的公共服务体系，由中央政府提供，而不是任由各地方政府提供不同的接口。

让公民更方便在自己国土上工作和生活，这本来就该是一国政府的职责所在，尤其是像中国这样的单一制国家，中央政府更是责无旁贷。

刊于《中国改革》2014年第3期 | 2014-3-1