完善地方竞争规则

这过去30多年间,中国地方政府在地区的经济增长中扮演了一个非常重要的角色,他们那种寻求一切可能的来源进行投资、推动地方经济增长。为什么地方政府有着这么大的热情？GDP锦标赛是一个屡屡被学界所提出的解释模型论。

GDP对于基层政府有两层意义，一是政治意义上的晋升机会。一个地方只有经济发展了，那么地方官员才有机会晋升；二是经济意义上的财政收入。只有GDP做大了，地方政府才能够获得更多的财政收入，才能为地方政府所需要的公共服务提供财力支持。

GDP锦标赛之所以能够发生，很重要一个原因就是因为目标单一，评估体系简单，无论是考核者和被考核者都容易掌握游戏规则。相反，很多评估之所以无法像GDP考核一样推开，很重要的一个原因就是考核指标太复杂，太主观，太难以操作，存在着太多的暗箱操作空间。

不过近年来，无论是公众还是学界，有越来越多的人开始指责GDP锦标赛、甚至GDP本身，认为目前的环境恶化、食品安全和地方政府债务等诸多问题都是因此而产生。周黎安教授认为，GDP锦标赛带来的扭曲是因为以下原因导致：第一，单一的GDP指标无法显示居民偏好的多样性；第二，多任务下的激励扭曲，在晋升激励下的地方官员只关注那些能够被考核的指标, 而对那些不在考核范围或者不易测度的后果不予重视；第三则是晋升博弈下的软预算约束问题，地方政府债务问题就是对此的集中体现。

也正是如此，早在2011年，就有学者认为中国目前正在进入GDP锦标赛下半场：前半场已经发展得差不多的东部沿海发达地区有可能从比赛中逐渐退出，更加重视产业升级、结构调整、民生问题；但中西部落后地区仍然不会从GDP的锦标赛中退出，仍在强调增加投入。这一点可以从近年来中国各省区之间的GDP发展速度上看出来。

不过将诸多的问题都归结到GDP可能并不客观。尽管GDP只是衡量国民收入的指标，而且我们总习惯于将它等价于产值和投资。但是学界的研究早就表明，GDP与大量经济和社会的其它指标高度正相关，甚至与污染和腐败之间也存在倒U型关系——比如说环境库兹涅茨曲线。到目前为止，在衡量经济发展、甚至是社会发展方面都没有比GDP 更全面、更简单也更科学的指标，否则包括世界银行、IMF在内的绝大多数国际组织就不会采用这个指标来衡量各个国家和地区的发展程度。

那么中国的GDP锦标赛为何会发生这么多的问题，导致这么多扭曲？在我看来，很重要的一个原因是这个GDP锦标赛的比赛规则不够公正：环保执法不够严格下，企业当然有违规的冲动；财政预算软预算和任期制下，行政长官就会有各种激励在当期做大产值而把问题留给后任。

从这个意义而言，要解决GDP锦标赛所带来的问题，关键是要完善比赛规则。以陆铭教授所提出的西部地区地方政府负债过重为例，地方政府之所以能够成功举债，很重要的原因是金融市场和地方政府没有认真对待《担保法》中有关“国家机关不得为保证人”的规定，各方都在下注赌中央政府不会任凭地方政府陷入破产境地。

如果这个结论成立，如果在短期内无法完成由民众投票来对地方政府的考核，那么GDP考核可能还是我们这个单一制国家中所不得不采用的办法，至于在这个过程中产生的扭曲，可能需要通过完善比赛规则来完成。此前中组部刚刚发文指出“选人用人不能简单以GDP论英雄”，同时还要强化任期内举债情况考核、审计和责任追究，防止盲目举债搞政绩工程。这就是对GDP比赛规则的完善。

刊于《财经》2013年第37期｜2013-12-30