国资分类管理平台的关键还在于预算硬约束

十八届三中全会提出，要“完善国资管理体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。”在这个思路指引下，近日有媒体报道，据国资委官员透露，在新一轮国企改革方案讨论中，有提议下一步国资监管体制的改革是将除政策性国企如中储粮、中储棉以外的国有资产放到国资管理平台上，可能采取的路径是建立三类国资管理平台，即产业投资、投资控股、资本运营三类，数量在几家至十几家，分别侧重产业发展、资本投资、股权运作，明年将启动一至两家投资控股公司试点。

为什么需要设立三类国资管理平台？一个很重要的原因是目前国有企业所处的行业不同。以国资委直接管理的113家央企为例，这些央企既有处于垄断型的能源交通行业，还有竞争性的地产、金融、制药等行业，同时还有享受政府补贴的中储粮等企业……不同的行业套用同样一个绩效评估体系可能有所不妥，同样也不利于各类企业发挥其优势。从这个角度出发，分三类平台也是分类绩效考核和分类监管的需要。

尽管这种划分很有道理，但笔者认为，这样的实践还是会遇到很多问题，最大的挑战是随着技术进步，一个产业的运营状态会发生变化。以电信业为例，以前大家想当然地认为这是一个自然垄断行业，但是随着互联网的发展，传统电信的很多功能都可以被很多互联网公司所替代——微信和电信运营商之间的矛盾，很大程度就是基于此而产生。再比如快递业，此前物流都是由国有公司一手包办，需要大量的财政补贴；但是在今天，众多民营快递公司硬生生把这个传统看起来需要补贴的行业变成了一个营利性行业。

行业业态的划分是以过去为标准，但是今天的公司要盈利则是有赖于明天的运营，一个很有可能发生的情况是，由今天确定的适合昨天的运营状态在明天就会发生变化。如果以此作为分类管理的标准，无论是监管还是绩效评估都会产生各种各样的扭曲。由此来看，分类监管尽管对以前的同一监管标准是有进步，但进步的幅度并不大，甚至还有可能会产生这样一种扭曲：由于产业投资公司可能获得政府的财政补贴，而投资控股就没有相应的优惠，那么很多本该以投资控股这一组织形式解决的问题就会转向产业投资的形式，以获得更多的补贴。

尽管国有公司分布在不同的行业，各个行业呈现不同的业态，但这并不意味着就一定需要对其进行分类监管。就像我们在股票市场上会见到各种业态的公司，有的卖农产品，有的卖高科技产品，有的卖日用品……但是投资者并不会因为它是从事某个行业而网开一面，衡量一个上市公司最好的标准还是其有没有想象力和盈利能力，投资者才不会因为你从事的是高尚的三农行业而给你高估值——除非你表现了特别高的盈利能力。

也正是如此，如果因为其属于某个特殊的行业政府就予以特别的对待，这可能会产生新的风险。事实上，这种分类监管的形式虽然是新的，那还是逃避不了国有企业的老问题，那就是预算软约束。

对于每一个普通居民而言，预算约束意味着决策者的收入总量约束着支出选择，因此不能够做一些超过预算收入的事。但是在很多国有企业中，如果一家国有企业的支出超过了它的预算约束，将会发生什么情况？约束将根据不断出现的超支来调整，企业会得到各种外部帮助。根据经济学家科尔乃在《社会主义体制：共产主义政治经济学》一书中的解释，企业经常会得到的外部帮助主要是以这四种形式出现：通过和政府部门讨价还价的软补贴；按照每家企业单独处理的软税收；陷入困境的企业可以获得银行信贷的“软信贷”，以及软价格管制。

无论是哪种帮助，最终都会出现的情况是，当国有企业出现经营问题时，政府可以帮它一把以免于走向倒闭。相反，如果这是一家私营企业，那么就很少会获得这种帮助。这几年之所以会发生国进民退，很重要的一个原因就是国有企业比民营企业多一口气，这口气就是预算软预算。不过必须指出的是，这种预算软约束并没有在根本上解决国有企业的困境，相反使得国企竞争力越来越弱，同时还恶化了市场竞争环境，扭曲了国企的行为模式——如果我亏损了就能够获得补贴，那么又何必去费力获得市场的认可？

破产是让约束变硬的好办法。通过对不良资产的处置，可以减少财政补贴，同时还可以让其他企业的管理层感受到标杆的力量从而尽量把约束变硬。不过可惜的是，国有企业很少发生破产——这并不是因为其盈利良好，而是因为预算软约束的缘故。尽管国资委对央企有着各种各样的绩效考核，其指标也不能不说先进，但是各种考核都没有改变预算软约束这个现实。一个可以作为佐证的事实是，到目前为止并没有一家央企因为亏损而破产，甚至很少有地方国资国企因此而破产。而地方政府在处理国资国企经营不善的问题时往往采用重组的方法，由一个盈利公司接下亏损公司的各种负债。

那么，分类设立国资管理平台能不能破除预算软约束呢？至少从目前媒体披露的情况来看，并没有看到类似的表述。我们期待，要让国有企业充满活力，把约束变硬是最好的办法，让企业在遇到各种经营困难时不是到政府那里寻求各种帮助，而是向市场，向消费者寻求帮助。如果分类国资平台能够在处理不良资产上做些功夫，或许会有所惊喜。

刊于《南方都市报》 | 2013-12-24