自贸区落地，政府角色需要界定

8月16日，国务院常务会议讨论通过，拟提请全国人大常委会寻求在即将推出的中国（上海）自由贸易试验区（上海自贸区）领域里实行部分法律豁免，授权国务院在上海自贸区内暂停实施外资、中外合资、中外合作企业设立及变更审批等有关法律规定，7月3日公布设立的上海自贸区的图景越来越清晰。

设立上海自贸区是上海建设国际金融中心的必然逻辑。2009年，国务院批复上海关于建设国际金融中心和国际航运中心的方案，国际金融中心不再是上海的自说自话，成为国家战略，进入实际操作阶段。但4年来，建设过程进展缓慢，除了把南汇并入浦东、建公寓引进人才等，实质性的政策突破廖廖无几。为何？因为中国现有的金融、财税等体制不允许。

中国是单一制国家，财政税收制度、金融监管体系等立法、执法等权力均归属中央政府，地方政府上的声音很小。以税收为例，中国大陆目前对企业与个人的征税，税种多、税负高，累进层级复杂，远远高于香港、新加坡这些自贸区性质的国际金融中心，也高于纽约和伦敦这些金融大国的金融中心。

更为严重的问题或许还在在中国单一制、集权式、非市场化的经济管理体制和金融监管体制，这使得上海在多个方面受制于中国整体的制度环境，例如汇率与利率形成机制、资本自由流动、市场准入、公司经营自主权。没有这些，上海根本没有建国际金融中心的基础。上海建的再努力，也只能算“局域网”（区域金融中心），无法成为“互联网”（国际金融中心）。而制度环境恰恰是上海自身无法突破的。

这也意味着，上海的国际金融中心要落地，就必须突破上海在立法与执法自主性方面的障碍，争取自由港或金融贸易特区是上海建设国际金融中心非常直接的政策延伸。从国际经验来看，香港、新加坡自不必说，伦敦金融城也是最著名的自由港城，伦敦金融城作为自治政府的地位是伦敦可以成为金融中心的重要前提。

成立金融特区，自然可以规避上海受制于单一制国家的障碍，最直接的体现就是上海自贸区拥有独立的法律环境、金融监管环境、税收环境等。但我们也要知道，现有体制下，自贸区立法的指挥棒只能在北京。豁免部分法律的实施只能算是自贸区成为特区的第一步，自贸区能特到什么程度，“实施细则”很重。实际情况是，国务院与上海两头都热，但细则的落实工作依赖中央各部委，尤其是财税系统与一行三会。可以说，自贸区能否落地的关键在于中央部委开的口子有多大。

如果，视角仅限于此，上海自贸区不过是中国大地上新一个政策洼地。上海享受的优惠中，很多是深圳前海已经争取到的，如15％的企业所得税率，公司经营准入门槛降低等。再高看一点，上海自贸区也不过是一个缩小版的香港，算不得什么大事，上海自贸区越成功，就越会激起香港的反弹和国内城市申请自贸区高潮。那个时候，上海可能会不得不持续不断的向中央要政策，维持上海的政策优势，赚取政策租。问题是，这是上海和中央政府设立自贸区的初衷吗？显然不是。

在国务院眼里，上海自贸区重要的价值在于试点和先试先行，经验要可复制、可推广，发挥的是示范带动的作用，而不是为上海建设国际金融中心保驾护航。这意味着，简政放权、转变政府角色才是上海自贸区要做的事情，核心就是终结审批制。问题是，上海能达到这一要求吗？恐怕难度不小。

上海本身就是一个大政府、小社会的典范，政府控制下的国企，几乎控制了所有的命脉行业，近十年，还在不断的扩张、并购。这也使得上海在快速消费品等市场竞争激烈的行业缺乏本土品牌。从这一点上讲，上海自贸区要成功，上海必须进行政府再造，放弃行政审批的诱惑，全面革新行政体制。

我们还需要注意到，目前国际社会正在酝酿新一轮的自由贸易协定，包括美国推动的跨太平洋伙伴关系协议（TPP）等在内的高标准自由贸易协定有可能成为下一轮的国际贸易准则。加入WTO是中国走出一步好棋，成就了十年辉煌的经济增长，也理顺了国内市场经济的运行机制，但也有太多改革未尽的领域，如政府采购、服务业准入许可、市场竞争政策。长远来看，这些领域的改革也只有新一轮的对外开放才能推动，上海自贸区的价值或许就在这里。