建设可移动的公共服务体系

过去三十年间中国取得了举世瞩目的经济成就，不过在光鲜的经济成绩单背后，社会公共服务领域的进步却乏善可陈，无论是医疗、教育还是养老，公众都不甚满意。不满的原因有很多，但是在我看来，最主要的是源于人口的高度流动和公共服务的本地化之间的冲突。

尽管各方对城市化有着不同的定义，不过在我看来，城市化的本质就是人口的自由流动，劳动者用脚投票去寻找更适合生活的地方。如果是退回到100多年前，人口的自由流动并不会带来所谓的公共服务问题，因为在那个时候很少有公共服务是政府提供。但现在则不同了，政府通过税收获取了居民的劳动成果，理应对所有的纳税人提供均等的公共服务。

目前的问题在于，尽管居民都按照同一法律框架缴纳税费，但是所能享受的公共服务并不尽一致。现在的公共服务体系发轫于计划经济，这个体系有两个特征：一是全国以城乡为界形成了两个完全不同的公共服务体系；二是绝大多数的公共服务只是服务于本地户籍居民。

这样画地为牢的公共服务体系在计划时代非常容易理解，而且也易于执行：城市和农村泾渭分明，人口无法大规模流动——在相当长一段时间内，人员外出还需要单位开具介绍信。在这样的情况下，政府在提供公共服务时当然就不需要考虑除本地户籍居民以外的对象。

但现在不一样了。从80年代开始，尤其是1992年以后，城乡之间的界限慢慢开始打破，越来越多的农民不再安心于“脸朝黄土背朝天”的命运，纷纷进城寻求新的工作机会，而快速增长的中国经济也使得城市里能容纳下这么多的人口。据国家统计局的数据显示，截至2012年第全国农民工总量达到26261万人，比2011年增加983万人，增长3.9%。而且在可以预见的将来，这个数据还会在增加。

当人口已经大规模流动，但是公共服务却还是画地为牢时，两者之间的矛盾就立刻显现。如果一位农民工在城市里打工十年回到户籍所在地时，他马上会遇到一个问题：当初他的工作单位为其支付的社会统筹部分的养老金已经与他无缘——在现收现付的养老体系下，他的统筹部分已经被用来支付工作地退休员工的退休金了。更为重要的是，由于他的户籍所在地没有收到他所缴纳的养老保险金，很有可能的情况是即便他已经按照《社会保险法》连续缴纳了15年的养老保险金，但是要在达到退休年龄时顺利领取养老金却并不是件容易的事。

社保画地为牢的现状不仅困扰着每一个跨省流动的就业人口，同时也导致了不同省份之间的利益冲突：人口流入地的政府收获了巨额的社会统筹养老资金，但是却不需要为其养老负责；而人口流出地没有获得相应的资金，却还要为这些人口的养老承担支出责任。由中国社科院世界社保研究中心发布的《中国养老金发展报告2012》显示，在全国32个统筹单位中，到2011年有辽宁、黑龙江等14个省份养老金收不抵支，而18个省份养老金收入则远大于支出。从全国范围上来看，养老金缺口呈现出东部小、中西部较大的局面，之所以会有这种局面出现，这是因为中西部作为劳动力输出地，大规模的跨地区流动，对各地养老保险的财务状况有着重大影响。数据显示，2010年，跨省流动人口为打工地带来的养老金收入达到525.6亿元。

事实上，这样的问题并不只是存在养老问题，在教育、卫生等公共服务上都存在着类似现象：如何让地方政府的财政支出和经济收益之间相匹配，这已经是成为困挠地方政府已久的问题——不仅仅是在劳动力流出地存在，同样还存在于流入地政府。作为一个理性的地方政府，都想最小化责任和最大化收益。但如何每个地方政府都以这样的逻辑行事，最后就会遇到一个“公地悲剧”问题：谁都不愿意为流动人口的公共服务负责。

如何化解这些矛盾？从目前来看，提高统筹层级是一个可行之计。到目前为止，养老金只是在省级内部统筹，而这和劳动力在全国范围之内的流动并不匹配。事实上，这样的建议经被学界多次提及，而最近一次则是出现在国务院发展研究中心主持的“383”改革方案中。

根据该方案，为了促进人口自由流动，保障国民基本社会权益，带动资源优化配置和生产率提高，可设计并实施主要由中央和省级政府承担责任的、低标准均等化的“国民基础社会保障包”制度。具体措施就是：用名义账户制统一各类人群的基本养老保险，基本养老保险基金实行全国统筹；医保参保补贴实现费随人走，人口跨行政区流动时补贴由上级政府承担；中央政府对义务教育生均经费实行按在校生人数均一定额投入；对全国低保对象按人头实行均一定额补贴。这些待遇都记录到统一的个人社会保障卡中，全体人民均可享受。社会保障卡具有补贴结算功能，并实现全国范围的可携带。这样就可形成与原有户籍制度双轨并行的新社会保障制度，随着时间推移逐步扩展内容、提高水平，并最终取代户籍制度。

这个国民基础社会保障包与现在的社会保障制度相比，最大的优点是可以随着人口自由移动，打破了行政区划的限制。可以想象的是，这样的方案如果没有中央政府的强力干预，单凭地方政府之间的博弈则很难达到。如果说经济建设的成就是始于中央政府的放权让利，那么一个可移动的公共服务体系则是需要中央政府的事权上收，需要中央更多的支出责任。为此，我们拭目以待。

刊于成都全搜索新闻网 | 2013-11-11