改变管理思路，解决养狗风险

2023年10月16日8时许，两只狗窜入崇州市一小区，其中一只罗威纳犬袭击、撕咬女童。女童肾脏及背部多处受伤，目前，仍未苏醒。随后，罗威纳犬被捕获，伤人犬只主人被采取刑事强制措施。

事后的处罚，是迅速而到位的。中国社会常见的解决问题的思路就是重刑主义，“刑起来”，似乎一入刑就能解决所有问题。不规范养狗造成了严重的人身伤害，是可以在刑法范围解决的。但针对不规范养狗本身，刑法是无能为力的，难道养了只狗没办证，没牵绳，就要被刑拘，被判刑吗？

所以，事后“刑起来”，其实不是一个好办法，关键还是事前、事中的管理。

养狗扰民，是一个常见问题。被狗打扰了，被不牵绳子的狗吓到了，该向哪个部门求助解决。有些人可能会打110报警，而有些人则习惯拨打12345市民热线。到底哪个部门管理城市养狗？其实某种程度上是一本糊涂账。

一、养狗归谁管？

养狗涉及多个方面，会有多个部门进行管理。

根据《中华人民共和国动物防疫法》和《城市管理行政执法条例》，狗是属于城市管理的范畴之内，其责任单位为城市管理执法部门。城市管理执法部门主要是指市容环卫、城市绿化、公安管理等单位，其职责是对城市进行管理和维护。

另外，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十五条规定，饲养动物，干扰他人正常生活的，处警告；警告后不改正的，或者放任动物恐吓他人的，处二百元以上五百元以下罚款。这是公安的管理职责。

《城市市容和环境卫生管理条例》第三十三条规定，按国家行政建制设立的市的市区内，禁止饲养鸡、鸭、鹅、兔、羊、猪等家畜家禽；第四条规定：城市人民政府市容环境卫生行政主管部门负责本行政区域的城市市容和环境卫生管理工作。城市人民政府市容环境卫生行政主管部门，一般包括环卫、城管，此外卫生、环保部门。

所以，原则上来说，城市养狗一般由公安、畜牧、城管执法、工商、卫生部门管理，在各级人民政府的领导下，各部门分工负责、密切协作，按照各自职责和规定，共同做好养犬管理工作。这样描述虽然全面，但并不明确，管理部门太多，就没人管了。

稍微具体一点，犬伤人属治安问题归公安部门管理，犬的免疫归畜牧部门管理，宠物市场管理归工商部门管理，环境卫生归城管部门管理，进出口宠物检疫归检验检疫部门管理。

二、遛狗归谁管？

但对于市民而言，最重要的，不规范的养狗，即遛狗、养狗扰民，该谁管？目前，尚无全国性的规定予以规范。从已经颁布的地方性法规来看，多数城市由公安机关主管，少数城市例如杭州市由市容环境卫生管理部门主管，还有部分城市由城管执法局主管。

《广州市养犬管理条例》第三条规定了，市、区、县级市人民政府的组织责任，具体相关行政管理部门的职责，包括畜牧兽医行政管理部门管狂犬病免疫；城管负责查处养犬影响公共场所环境卫生；工商管犬只经营活动；卫生行政管理部门负责预防人患狂犬病；园林负责公园内犬只活动；价格管理部门负责收费监督工作。

第五条、第七条规定了街道办事处、镇政府、居民委员会、村民委员、物业的责任，可以接受居民举报、投诉；对违法养犬行为予以制止，并向有关行政管理部门报告；调解因养犬引起的纠纷。居委会、村委会、业委会可以就本居住区内有关养犬事项制定公约，并组织实施。

第六条规定，对于违法养犬行为，任何单位和个人有权进行劝阻、举报和投诉，然后向公安机关投诉，公安机关负责处理。

第二十九条规定，遛狗的规范，用犬绳牵领犬只；为犬只佩戴犬牌；避让行人尤其是老年人、残疾人、孕妇和儿童；制止犬只吠叫和攻击行为；即时清理犬只的粪便；不得由未成年人单独携带。城管可以制止第一、二款，并告知公安机关处理。第五十三条规定，违反本一、二、三、四、六项或者第二款规定的，由公安机关责令改正；拒不改正的，对单位处一千元以上二千元以下罚款，对个人处五十元以上二百元以下罚款。

也就是说，从业委会到基层政府，都有一定责任，最终是公安管。

《上海的养犬管理条例》更明确，规定市公安部门是本市养犬管理的主管部门。区、县公安部门负责本辖区内的养犬管理以及相关处罚。市公安部门设立的犬只收容所负责犬只的收容、认领和领养工作。条例还规定了遛狗的规范，以及违反由公安部门责令改正，处以罚款。

崇州属于成都，《成都市养犬管理条例》的规定和其他地方差不多，主要由公安部门负责，不同的是，规定由城市管理部门负责查处敞放犬只，违法携带犬只进入公共场所、公共绿地等影响市容环境的行为。对于不规范遛狗，也是由城市管理部门责令改正，并可处50元以上200元以下罚款。

所以，在大多数城市，看到有流浪狗了，看到有人遛狗没牵绳子了，正确的做法是打110。打12345也可以，也会转给公安部门管。不过，在有些城市，又归城管管。

不规范养狗的管理，应该全国统一，统一的管理部门才能建立起市民的统一认知，有监督、有需求，才能做好工作。

但我觉得，公安管其实不是一个好主意。警察的主要职责是维护社会治安、处理刑事案件。在其职能范围内，狗的事情太小了，太多了，太细碎了，从人性与建立在人性基础上的组织、以及组织考核上，必然出现懈怠。相对来说，城管管理更好。现在城管既然都有精力管商户在门上贴纸，把门头统一，不妨管管养狗，把力量花在更需要的地方。

三、管好养狗，需要资源投入

管狗其实是一个费力不讨好的事，权力不大，事情一堆。比如城市流浪狗要收容，但这一点大多数城市都做得很不好。这一次不仅仅是那只咬人的罗威纳，还有一只拉布拉多，都是放养状态。如果没有套绳子的狗会被抓走，执法力度像摊贩会被驱赶、乱停车会被罚款一样，狗主人肯定不敢把狗这样放养。说个题外话，偷狗的人，其实是一种城市生态的平衡。

但偷狗的人可以卖狗，有利可图，但政府相关部门却不能这样做。抓狗要人力，抓来了不能立马卖，如果有主人，要等狗主人来领；即便没有人领，也不能卖狗肉。城市流浪狗，肯定不能合法的食用，而且，杀狗吃肉，肯定会被抗议。无主狗即便安乐死，也会引来抗议。养起来有场地、人力、饲料都是钱。

缺钱管狗是城市常态。广州在修订城市养狗条例的时候就指出：关于犬只留验所管理问题。执法检查中我们了解到，我市犬只留验所超负荷运作、设施老旧，犬只领养率仅约7%。《条例（修订草案）》第三十四条增加农业农村部门相关管理职责。同时，吸纳动物诊疗机构等社会力量参与流浪犬收容、领养.......弥补现有犬只留验能力的严重不足。但社会力量终究是有限的，这种费力不讨好的事，只能是公益。

四、抓大放小是现实折中

不过法律要真正执行，不能太严，太严了反而无法执行。

《城市市容和环境卫生管理条例》第三十三条按国家行政建制设立的市的市区内，禁止饲养鸡、鸭、鹅、兔、羊、猪等家畜家禽；因教学、科研以及其他特殊需要饲养的除外。

如果谁在小区阳台上，养上十只兔子，十只鸭子，臭气熏天，当然很过分。但小朋友养一对兔子，带到小区草坪上玩玩，可以吗？当然一般不会有人说什么，但法律却不允许。

这就会造成两个后果。

违法法律了，但没人管，法律的严肃性就受到损害。谁也不在乎法律，连带养狗的相关规定的威严性也会下降。

当有人举报邻居养了两只兔子，理论上，相关部门，公安、城管就应该上门去管。这就会分散执法力量。管好了养兔子，必然会影响到管养狗。

实际上，这个规定，禁止了养家禽、家畜，却没有禁止养狗。这个《城市市容和环境卫生管理条例》最初订于1982年，这个规定针对的其实是居民为了节约钱或者出售的生产性饲养，而非针对宠物性饲养。这一条制订后，就一直保留下来了。40年来，经济、社会都在飞速发展，没人会为了几个鸡蛋养鸡鸭，但却会养价值不菲的可尔鸭，可爱的芦丁鸡。事情有所不为，才能有所为。所以，法律不能太严，要随着时代而变，不管不该管的，才能管好该管的。

回到养狗的问题上，也是如此。养狗要客观的定义。什么狗可以养，什么狗不可以养，哪些地方可以养，哪些地方不可以，都应该更细化。

刊于FT中文网 | 2023-10-20