东部省份公务员、教师大幅降薪？你们以为的原因都是错的
近日有人在社交媒体上披露山东某开发区教师被降薪，还要求退回5-15万的已发工资奖金，并声称教师工资水平退回到十几年前水平。2021年以前，深圳中学教师岗位开出高达30万年薪，吸引了大量的985高校的硕博士，不乏清华北大等名校，但在年底，市场开始传闻他们被降薪，普遍降低了8-10万。长三角多个城市也在同期出现公务员降薪的传闻。
新冠疫情之前，中央政府就高度关注基层工资和运转的经费保障，提出“三保”（保基本民生、保工资、保运转能力），着手保障基层的财政支出，这些术语翻译一下，主要是机关事业单位（主要是公务员和教师）的工资发放、办公经费以及退休职工的养老金发放，也就是体制内职工的吃饭问题。
2020年以来，新冠疫情导致经济活动放缓，进而影响了中国整体的财政收入。财政增长乏力，一方面影响了地方经济建设的潜力，另一方面地方体制内职工工资发放和基本运转的压力增大，尤其是中西部省份以及基层，他们的主要财政支出项目就是义务教育教师工资等项目。
中央政府提出“六稳”、“六保”，强调兜牢、兜实三保底线，底线意味着稳定，如果体制内职工工资发放出了问题，稳定也就无从谈起。客观的说，目前基层体制内工资发放的境况，比1990年代末要好的多，90年代末，曾大规模出现拖欠教师工资、国企发不出退休金的现象。
出现降薪传闻的地区主要集中在东部发达省区。山东某地的开发区的财力非常充沛，尽管最近几年各地财政收入增长都受到了影响，但从财政支出的优先级来看，体制内职工工资发放是优先级最高的事项，不到万不得己，不会出现拖欠工资、降薪的现象。很显然，东部省区和发达城市还没到揭不开锅的地步。
从上图可以看到，中国东部经济大省及京津沪三个直辖市的财政自给率非常高，在60%以上，远远高于中西部和东北地区，黑龙江和甘肃的财政自给率只有20%，这意味着其财政支出中，有80%左右来自中央政府给予的转移支付。
退一步讲，即使东部省区没钱，他们可以举债。东部省区财政自给率高，负债水平也非常低。我们用2020年地方债券余额与地方财政收入的比值来衡量负债水平，也就是说当前地方的债务余额相当于多少年的财政收入。全国最高的是青海，债务余额超过8年的财政收入，贵 州其次，为6年。而东部的天津山东相有年，广东、北京和上海的债务余额更是低到只要1年的财政收入就可以偿清。
所以，如果东部省区的财政收入真的紧张到连体制内工资都发不出来的地步，他们发行债券维持运转的空间还很大。
也许有人会说，东部省份整体虽然好，但省份内部也是苦乐不均。我们进一步计算了主要地级市的财政收支和债务情况，为了更准确的显示地方债务负担，地级市的债务包括地方政府债券与城投债。为了便于区分，我们将城市划分为一线（4个）、新一线（15个）、二线（30个）和三线城市（其余城市）。
如下图所示，高线城市的财政自给率都很高，总的来说，一线和新一线城市的财政自给率要高于二线城市，二线城市要高于三线城市。
从债务负担水平来看，一线要低于新一线，新一线和二线城市内部的负债水平差异很大，债务总额与财政收入之比比较高的城市如西安、成都，债务相当于13年以上的财政收入。低的如深圳，债务余额仅相当于0.65年的财政收入，深圳的财政自给率高达92%。传闻降薪的苏州市，其债务余额相当于4.6年财政收入，财政自给率超过100%。
所以，在深圳、苏州出现公务员或教师降薪的现象，降薪的原因基本不可能是财政没钱。
那么为什么东部发达城市要降低公务员或教师的薪酬呢？我们回过来看深圳教师降薪的细节。
公务员和教师的工资项目非常多且复杂。以中小学教师为例，其工资结构主要分为三类：1、基本工资，包括岗位工资、薪级工资、高定工资等；2、绩效工资，包括基础性绩效和奖励性绩效，项目有生活补贴、工作津贴、奖金、班主任津贴等；3、津补贴，如艰边津贴、女职工卫生费、教龄津贴、高海拔津贴、取暖费等，津补贴的项目非常复杂，有中央、省、市、县各级政府都有会划定津补贴的项目，上级政府划定的项目可能会由该级政府全额筹措资金，也可能上级出政策，下级负责筹集资金。
总的来说，基本工资和绩效工资的地区间差异小，地区间工资差异，主要体现在津补贴的差异上。有钱的县、市区域，教师工资中，地方性津补贴水平很高，间接使得基本工资和绩效工资的作用没那么明显。但贫穷地区的地方津补贴水平就很低，只能靠基本工资、绩效工资和高层级政府定的津补贴项目。
深圳的中小学教师工资高，主要高在改革性补贴，比如住房补贴、住房公积金。很多地方性津补贴项目，甚至不在工资项目以内，不作为社保、公积金缴费基数，不用缴纳个税。
因此，深圳、长三角所谓的降薪，主要是清理各种地方性津补贴，体现在两个层面：第一，将这些项目全额纳入到社保和个税的缴纳基数中，网传深圳一些学校教师的工资要补扣个税，就属于此类；长三角一些城市的公务员工资长期用两张银行卡发放，一张是计税、缴社保的工资，另一张是不计入个税与社保基数的地方性津补贴；第二，对发达城市较高的地方性津贴项目的清理。
发达城市为什么要清理各种地方性津补贴？这恐怕并不是地方自身主动想干的，更多是来自上级的压力。
首先和企业一样，地方政府在发放公务员和教师工资的时候，也会考虑成本问题，如果发放的工资都要纳税缴社保，职工到手的钱少、政府的成本也高，都不合算。原本为了区分地方间生活成本差异的繁多的津补贴项目这时就派上了用场，地方政府自行设立一些补贴、奖励项目，不计入个税和社保基数并不是什么难事。
在2018年以前，国地税分立，个人所得税是地税负责征收，地方有操作空间。但在2018年国地税合并以后，这种操作的难度大大加大，国地税合并以后的税收征管体制高度垂直，全国政策越来越同步，地方政府在税收优惠上的操作空间越来越小，陆续将津补贴全额纳入个税社保基数并不是难以想象的事情。
其次，那么为什么要清理地方性津补贴呢？这里面有两层问题，第一层是公务员和教师两个群体的攀比效应；第二层是经济发达地区和落后地区的攀比效应与区域生活成本差异的张力。
2000年以前，中国财政支出是分权的，也就是地方有钱就多花点，没钱就少花一点，中央和省政府不对发不出工资的市县兜底。据全国人大常委会执法检查组在1999年的一份报告（第九届第十三次会议），全国有三分之二的省区存在拖欠教师工资的现象。
教师工资都发不出来，农村学校的境况可想而知，农村穷、农村破的印象一直到今天都让很多人心有余悸。1990年代以后，地方乱收费和公务员下海潮，一定程度上是这种环境的结果。
2000年以后，在1994年分税制和2001年所得税分成比例调整以后，中央税收收入占比大增，时任总理承诺将增加的中央收入以转移支付的形式返还给地方。在这种环境下，1998年开启的农村税费改革、中央出政策多次给公务员加薪，都是中央政府承担了中西部和困难省区的新增支出。
其后中央开始加码农村政策，例如2005年出台农村义务教育经费保障机制，新增的支出，中西部大头是由中央政府出的钱，这个模式不断的向养老金、医保等领域扩张，转移支付规模不断上升。
中央这么做的好处是中西部和落后地区的民生支出与体制内工资有了保障，底线大幅上升。一直到现在，基本没有大规模发生拖欠体制内职工工资和退休职工养老金的事情。
中央这么做，也是有成本的。在民生支出上，地方政府原本没什么积极性，因此中央采用了很多挂钩机制或者得配套机制，比如前者会要求教育投入的增长与GDP或财政收入增速挂钩，后者类似中央出台投入农村教舍改造，会要求地方同比例配套。等到了2010年以后，形势发生了变化，中央政府实际上承担了落后地区体制内职工工资发放的兜底责任，以及养老金、医保等民生支出的兜底责任。
刘明兴等，《农村特岗教师薪酬体制的调研报告》，载于：王蓉、魏建国，2019，《中国教育财政政策咨询报告（2015-2019）》。
在这种情况下，中央势必要上收体制内工资标准制定的权力，例如2006年和2014年的机关事业单位工资改革，施行全国统一的基本工资标准。但全国统一的标准无法同时满足发达地区和落后地区的需求，落后地区自己没钱，涨薪主要靠中央出钱，所以这个导致中央不会轻易上调工资标准，往往长达七八年才会改革一下，上调基本工资。
以上海为例，2007年以后，上海公务员工资增长停滞，长达六七年没有涨工资，各方有很大的意见，在2011年的公开报道中，时任领导说，“我听见有的同志不断地说，‘公务员的工资六七年没涨了，该涨了’，这是不是现实？是现实，但是实际上公务员在缩小收入差距中不是主攻方向，应该控制公务员工资的增长速度”。当时的一个考虑是，与湖北相比，上海的工资还是非常高的。
而发达地区生活成本高，和落后地区一样的工资标准，他们无法生存，尤其是最近十年的房价，这些城市体制内职工的工资水平与房价比，确实偏低。所以这些地方会在中央划定的津补贴项目以外，自行制定地方性津补贴或者绩效奖金，变相提高实际收入。
如果放松对这些地方性津补贴的管控，那么地区之间、公务员和教师之间、高行政级别和基层的工资差距必然会再次拉大，发达省份、公务员、省会或城区的工资有标杆效应，落后省份会和发达省份攀比，欠发达城市会和省会城市攀比，教师会和公务员攀比，从而促使经济落后地区要求提高基本工资标准，最终导致全面涨薪的压力。
这个会严重增加中央政府的负担，所以中央必须要不断的清理发达省区、省会城市、公务员的地方性津补贴。这也就是过去十年不断出现的工资阳光化进程，陷入“清理—变相滋生—攀比效仿—再次清理”的怪圈。
本轮深圳、长三角等地区的公务员降薪，教师津补贴削减或纳入个税社保基数，基本上是这个周期中的一个阶段。这个降薪的本质原因和1990年代末期拖欠教师工资、公务员发不出工资是截然相反的。
最后，清理发达地区体制内职工的地方性津补贴，导致他们实际收入下降，是对还是错，这就是另一个大问题了，需要另行著文分析。
刊于百度百家号 | 2022-06-17
