北京开始积分落户，拿到户口可不容易

8月11日，北京市公布了《北京市积分落户管理办法（试行）》和《北京市实施〈居住证暂行条例〉办法》，北京也继上海之后开始正式实施居住证制度与打分落户制度。

居住证和居住证转户口政策都发源于上海。早在2002年、2004年，上海出台《引进人才实行（上海市居住证）制度暂行规定》、《上海市居住证暂行规定》，赋予持证人及其未成年子女享受义务教育、社会保障、办理出入境证件等基本公共服务、权利。2013年，上海又推出居住证积分制与居住证转户籍的细则，完成非户籍人口从持有居住证到落户的路径。

2014年，户籍改革文件《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》整体吸收了上海经验，明确将居住证作为非户籍常住人口享受公共服务的证件，城区人口超过500万人的特大城市应该建立积分落户制度，允许外地人落户。前年年末，国务院法制办还将《居住证管理办法》向社会征求意见。

就北京颁布的居住证和积分落户的细则来看，结构与上海相同，标准整体高于上海。居住证的申请条件，按国务院法制办的征求意见稿要求，“符合有稳定就业、稳定住所、连续就读条件之一”就可以办理居住证。上海的实践要求“稳定住所”与“稳定就业、就读”（或投靠亲友）同时具备，还要求每年签注。北京方案在上海的基础上，保留了北京原有的“申报暂住登记”，并且需要“尚在有效期内的《暂住证》”作为居住证明，这意味着来京人员要办居住证，要先办暂住证。

据统计，2014年上海非户籍人口1100万人，居住证制度实施12年，办理居住证仅107.14万人，办理临时居住证456.02万人，未办证者达到536.93万人。北京居住证的办理门槛要高于上海，居住证办理的人数也会少于上海，惠及人群有限。

在落户条件上，上海只有居住证积分制和居住证转户籍，前者达到积分可以享有比普通居住证更好的市民待遇（相当于上海以前的人才引进居住证，子女在上海可以报考高职等院校），居转户则是居住证持有人满足特定条件（稳定就业、居住满七年，中级职称，计划生育，无犯罪），就可以转为户籍，落户预期相对明确。

在“居转户”政策的基本条件上，北京与上海一样，要求有稳定就业、稳定住所，同时居住和就业满七年（缴社保、纳税等七年），满足计划生育、无犯罪。

在导向指标上，上海的政策是申请人有这些指标可以优先落户，没有这些指标的申请人符合基本条件也可以落户。而北京则是向导向指标与基础指标合并打分，并且赋分很高，基本上排除了缺乏导向指标的申请人转为户籍的可能。

例如教育背景加分上，专科（含高职）10.5分、本科15分、硕士26分、博士37分，不同学历分值差距过大，专科以下落户的可能性很小。考虑到在京非户籍人口绝大多数是非本科学历，在北京严格控制落户指标的背景下，这些人也基本上无法通过积分落户。

教育以外，北京积分落户政策，鼓励在郊区就业、居住，惩罚从郊区向市区流动、在限制性行业就业的劳动力。整体来看，鼓励的导向指标（创新、职称、纳税）加分分值少，惩罚性的导向指标（守法）扣分分值高。同时符合加分指标能覆盖到的人群非常有限。从难度上看，北京的积分落户政策不仅远远难于上海，居住、就业受到的约束和不确定性也远大于上海。

居住证和积分落户，要解决两个问题：第一，非户籍常住人口的公共服务问题，第二，考虑到城市的承载力，不可能接纳所有的人进城，只能挑选一部分人进城，并根据贡献给其中一部分人落户的权利。

事实上，向非户籍人口提供基本公共服务在现有的制度框架下就可以解决，居住证本无必要。以上海为例，最为非户籍人口最在意的子女就读义务教育，2014年以前，只需要父母一方的临时居住证+就业证明就可以办理入学，而临时居住证只需要一个居住证明就可以办理。如果北京通过限制非户籍人口子女入学来逼退外地人，居住证的目的反而成为限制非户籍人口接受义务教育的工具，与国家整体的政策格格不入。

至于参加社保、证照办理，也根本不需要多出居住证这一道手续，社保、公积金也已经成为非户籍人口的义务，各地方政府不管他们有没有办过居住证，全都强制要求缴纳。而证照办理，公安部也下发文件，逐步实行全国异地办理身份证件。

现有京沪的积分落户政策，更希望引进高端劳动力，要求他们拥有名校学历、金融专业、能进行高科技创业，过于强调学历、稳定就业的权重，政策上排斥废品回收、建材装修、农贸流通等行业从业人员。这事实上也造成了失衡，城市基本公共服务的价格日益升高，保姆、理发等服务的价格上涨，本地户籍人口也受到影响。

人口是城市发展的结果，中央政府对北京投入的资源多，就业市场规模大，公共服务质优价廉，自然会吸引劳动力的流入。不从资源投入上消除区域间的不均衡，单纯控制城市人口规模显然无法阻止人口流入的脚步。

相反，在一个市场主导的城市中，就业机会多，人口增加，会造成生活成本提高，包括交通、租房、餐饮等，会迫使部分人离开城市，让城市规模达成平衡。而目前的北京上海，无论从人均GDP、人均享受的公共服务、人均收入等均远高于全国平均水平，用居住证和积分落户，通过限制享受公共服务来拒绝非户籍人口，很难阻止他们进入城市，甚至可能会造成族群冲突。

我们要看到，户籍以及为获取户籍而必须的社保缴纳年限在居住证和积分落户中的广泛使用，已经开始阻碍劳动力的跨省自由流动，日益侵蚀全国统一的市场格局，势必影响劳动力资源的配置效率。此时，靠一城一地的改革已经无法扭转各地画地为牢的冲动。作为中央政府，也掌握半数以上的税收收入，中央政府应当明确限制地方政府地方各自为政、分割劳动力市场的陋习，保障地方性法规不会分割中国统一的劳动力市场。

在此基础上，居住证作为过渡性政策，在户籍仍未取消的背景下，一揽子解决非户籍与户籍人口的基本公共服务均等化，消除户籍与非户籍人口之间的权利鸿沟，促进户籍制度消亡，也不失为次优策略。

刊于《财新网》 | 2016-8-11