落实财税体制的全面改革

近日，财政部财政科学研究所原所长、华夏新供给经济学研究院院长贾康在“第十一届中国证券市场年会”上表示，“财税改革在推进过程中间虽然取得了种种进展，但是越来越多遇到的是矛盾积累、隐患叠加而形成的矛盾凸现的制约”，作为全面改革的重头戏和开场锣鼓，(财税改革)“现在已经表露出了与中央要求的时间表不相匹配的迹象”。

财税改革有三个重点：第一，政府如何花钱？第二，政府如何征税？第三，中央和地方的财税关系。三个重点对应着本轮财税改革的三个领域：预算管理改革、税制改革和理顺中央地方的事权与财力划分的体制关系。决策层不仅明确了三个改革的方向，还给出了时间表。

那么改革的进展如何？首先，十八届三中全会后，《预算法》完成了修订，一直为《预算法》的修订奔走、呼吁的蒋洪、韦森、李炜光等专家认为，修订后的《预算法》是现有政治框架下所能达到的最高水准。随后国务院和财政部依此发布了落实预算制度改革的文件，一切都走在向好的轨道上。

然而，2015年初的《预算法实施条例》的修订过程中，大量《预算法》明确的事项，在“条例草案”中要么忽略不提，要么偷换概念、替换原有条款应有的含义，《预算法》修订过程的成果在“条例草案”中折损颇多，而财政部的部门利益反而多有强化。如照此通过，《预算法》的修法成果将毫无疑问被架空，“条例草案”也遭受社会舆论的强烈批评。

其次，2014年以来，税制改革本来也有着良好的进展，如十八届三中全会公报明确要求“落实税收法定原则”，并在修订后的《立法法》第八条第六款中明确为“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”只能制定法律。只是税收法定并不乐观。

经过三十年经济社会大发展的今天，财政部门调整税种税率依据的依然是30年前全国人大的空白授权，并且反对在法律中明确过多的税收要素的细节，以避免限制其征税的权力。从纳入全国人大的立法规划的税种来看，近20个税种的立法进度恐难如人意，反而是民意较为反对的房地产税率先进入立法规划。税制改革进展缓慢也体现在营改增、资源税等的改革。

再次，政府花钱与政府征税仅仅是政府与纳税人间的关系，处理起来虽然有难度，但政府的主动权要大一些。央地财事权的界定就没那么容易了，因为这是调整政府间的财事权关系。不管是在《预算法实施条例》的立法过程中，还是转移支付方案的调整中，都呈现了较大的分歧。例如财政部门相当强力地上收税收立法权，在经济低迷的背景下，地方缺乏经济刺激政策时，又不得不后退一步，暂停实施。

为什么财税体制的全面改革不尽如人意？一方面是因为眼下正处于经济转型期，有人认为财税体制经不起大折腾，不管是推出房地产税，还是上收财权，都有可能恶化眼下的经济增速和财政收支，此时的财税部门倾向于“一动不如一静”。

另一方面，财税体制改革缺乏公共讨论，立法呈现部门利益化。财政部门闭门立法的行为，未能充分吸收、采纳其他部门、地方政府及公众、专家的意见，因此而出现的激烈争议不仅延缓了立法进程，也侵害了法律法规的权威，甚至出现朝令夕改的现象。

习近平总书记曾指出“我们在立法领域面临着一些突出问题，比如，立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出”，十八届四中全会也明确要求，“明确立法权力边界，从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化。对部门间争议较大的重要立法事项，由决策机关引入第三方评估，充分听取各方意见，协调决定，不能久拖不决”。很明显，财税改革进程慢于中央要求的时间表，主因就是财税部门的闭门立法。要打破部门利益，就需要将财税改革置于公共讨论，重大议题如税收法定、央地财事权关系应由全国人大主导。

我们还要看到，当下正处于经济转型期，促增长的压力很大，财税改革应当有所作为。过去的十几年，财政部门频频动用积极的财政政策应对经济危机，如今，国库中的存款常年超过3万亿，有钱花不出去，这表明传统扩大财政支出刺激经济的路子可能走到了尽头。

其实，积极财政还有一条路，就是减税，直接减轻企业和居民的税收负担，以此新增投资或降低企业债务。显然，在全面落实财税改革的时候，加快推进税收法定，以法律的形式降低税负，不仅可以通过刺激供给侧的方式拉动经济增长，还能稳定企业投资实体经济的信心，让中国经济可持续增长。

刊于《南方都市报》 | 2015-11-23