是推动公共数据开放的时候了

近日，国务院印发《促进大数据发展行动纲要》(以下称“纲要”)，从国家层面推动大数据行业的发展，除了政府部门间的数据共享外，还稳步推动公共数据资源开放，明确了大数据领域的十大工程建设，希望借此改善社会治理、经济运行、民生服务和创新驱动等。

《政府信息公开条例》颁布以来，政府在数据公开上做了一些努力。上海在2011年启动了国内首个“上海政府数据服务网(一期)”，2014年5月，进一步开放了190项数据内容，涉及28个市级政府部门，并且承诺将全面开放地理位置类数据资源，市场监管类数据也将成为开放重点，如各类许可信息、监督检查信息。

中央层面，各部委的主导下，公布的数据也越来越多，如交运部公布的收费公路的统计、人社部的流动人口数据等。除了数据公布以外，数据的表现形式也越来越直观易懂，国家统计局在2014年年中改版了网站，推出“国家数据”子网站，增加了很多可视化图表，帮助人们理解数据的含义。

中国各级政府在收集数据方面拥有发达国家政府难以想象的资源，从《纲要》来看，各部门已经建立了金税、金关、金财、金审、金盾、金宏、金保、金土、金农、金水、金质等信息系统。由于中国基础性行业又多为国有企业控制，如电力、通信、成品油销售等，这些行业数据实际也为政府所有，这意味着最具研究和监测的数据大多掌握在政府手中。

尽管如此，中国的政府数据公开却远远落后于发达国家，主要体现在几个方面：首先，公开的数据少而且大多价值不高，居民和企业所关注的大量定期收集的统计和监控数据，多未公开。比如前几年PM 2.5监测数据、交通流量的实时数据、更详细的人口数据等。此类数据公开得远远不够，致使研究的深度与广度也不够。

例如全国PM 2.5的数据，历史数据、数据的代表性、数据收集的方法等都没有达到研究的要求。即便如此，就现有的公开数据，有很多学者或研究机构已经做出一些非常不错的前期研究。可以想象，这些数据的公开除了可以成为地方政府治理污染的助力，其与经济运行、居民收入与幸福感等数据结合，还可以找到污染的均衡点。

在城市里，交通、物流、信息流、商业中心、工作中心等设计也离不开数据，尤其是流动人口的研究。笔者曾经读过的一篇关于南京流动人口的研究中，原始数据的获得是采取问卷调查方法，获取城市内部不同地域空间的样本数据。而这些数据，政府对流动人口的居住证(或者户籍管理、实有人口管理)、公共交通的统计、监测所掌握的数据不仅全面而且准确，根本用不着研究人员再去做问卷调查。

其次，政府数据公开呈现单次性、文本化，往往不是以数据库接口的形式提供的。例如，金融领域的数据服务机构提供的数据，除了提供基础性的数据内容以外，更将数据以数据库接口的形式提供，研究机构只需用函数接入接口，可以直接调用数据，大大降低研究人员的工作量。

包括中央在内的各级政府公布数据的方式却相当原始，不仅不是以数据库的方式提供，有的更是以文字与数据混合文档的形式来提供数据，研究人员不得不将数据一一提取出来，再自行组合整理才能使用。

最后，政府运行中的核心数据公开依然遥遥无期，包括政府预算与财务类、关键行业的实时监控数据、规划、国企经营、全部的财政供养人员的信息等。这些数据的公开往往涉及到政府审批、公众监督等方面的顾虑，政府不会轻易公开。虽然2008年中国通过了《政府信息公开条例》，但这些数据不仅公众依然看不到，各部门之间也不能互相看到对方的数据，形成信息孤岛。

信息即权力，多数数据即使不涉及政府保密的需要，但公布的数据多了，政府可以腾挪的空间就小了。例如交通数据，如果将政府掌握的所有道路的交通流量、交通事故、出租车上下车位置、交通卡刷卡信息等数据以接口形式定期发布，专家在此基础上的研究势必对城市规划、新建道路规划、商业与住宅区设计等方面提出批评和建议。

从这一点来看，设立政府大数据公开的“负面清单”可能是一个有效的方式，凡是政府出资且在清单之外的数据必须要向社会公开。数据向全社会公开，才能杜绝政府部门间的信息成为孤岛，数据向全社会公开，专家对此进行研究，成为城市规划、经济政策制定、投资决策的指导，数据才有意义。

刊于《南方都市报》 | 2015-9-10