养老金入市为增值而非救股市

每隔一段时间，养老金或者说社保基金问题就会成为媒体关注的热点，而这一次获得公众关注则是因为《基本养老保险基金投资管理办法》（以下简称《办法》）公开征意见。据报道，人力资源社会保障部和财政部会同有关部门起草了《办法》征求意见稿，从29日起向社会公开征求意见。市场人士据此判断，一旦巨额养老金入市，将会增加资金供给，从根本上扭转目前股市不振的局面。

如何看待社保资金入市？在股市士气不振时养老金入市确实可能会有稳定股市的作用，但是从长远来看，养老资金入市的目的决不只是为了稳定股市，而是为了养老资金的保值增值，此前全国社保基金理事会的投资收益已经很能说明问题。5月29日发布的《全国社会保障基金理事会基金年度报告》显示，2014年，基金权益投资收益额1424.60亿元，投资收益率11.69%。其中，已实现收益额883.84亿元(已实现收益率7.45%)，交易类资产公允价值变动额540.76亿元。如果再往前看，尽管社保基金理事会在2008年的投资收益为负，但是年均投资收益率还是达到8.38%，累计投资收益额5611.95亿元。与此形成鲜明对比的是各省的养老金账户，其收益几乎为零，也正是如此，媒体称中国结余养老金存活期账户被通胀吞噬。

根据社保基金理事会的年报得知，全国社保基金为中央政府集中的国家战略储备基金，由中央财政拨入资金、国有股减持或转持所获资金和股权资产、经国务院批准以其他方式筹集的资金及其投资收益构成。近年来，全国社保基金又受广东省人民政府委托管理部分地方养老资金。根据财政部、人力资源社会保障部《做实企业职工基本养老保险个人账户中央补助资金投资管理暂行办法》和社保基金会与试点省（自治区、直辖市）人民政府签署的委托投资管理合同，纳入全国社保基金统一运营，作为基金权益核算。

为什么社保基金理事会的收益不错，而个人账户的收益几乎为零？这两个系统的不同运行方式是主要原因。全国社保基金理事会的资金是用来投资，而各省的个人账户则是趴在银行账户上。

2001年12月13日，财政部、劳动和社会保障部颁布《全国社会保障基金投资管理暂行办法》，明确社保基金投资基本原则、投资范围、投资比例、投资方式等，建立了社保基金的监督、报告和财务制度。2003年6月2日，全国社保基金理事会与南方、博时、华夏、鹏华、长盛、嘉实6家基金管理公司签订相关授权委托协议，全国社保基金正式进入证券市场。从过去十来年的投资表现看，全国社保基金的收益比地方政府的表现确实更为优异。

当全国社保基金在证券市场获得不菲收益时，地方各省市的养老资金在哪里呢？趴在银行账户上收取低廉的存款利息收入。在现有制度下，居民养老金账户分为个人账户和统筹账户，统筹账户用于“现收现付”——即用于支付现在退休工人的工资。个人账户名义上是归个人所有，实际上大都是躺在各省市养老金中心的银行账户上。为什么都是躺在银行账户上？投资管理办法的法律缺失是一个重要因素。尽管养老金制度的运行已经有十多年，而且不少省份账户上也积累了巨额资金，但是法律上并没有对养老金账户的投资有过规定，在2010年的《社会保险法》中，也只是提到了“社会保险基金专款专用，任何组织和个人不得侵占或者挪用”，但是该如何投资，如何让资产保值升值？从中央到地方都缺乏相应的规定。而2006年发生的上海社保案更是让不少地方社保局对养老金投资避之不及——尽管这么多的资金躺在银行账户上几乎没有投资收益，但是相关机构和人员并不会因此而承担法律责任；一旦投资失败，那么相关责任人就会受到各种或明或暗的指责，为了减少麻烦，不投资成为各地政府的普遍选择。

而此次制定的《办法》将为社保资金入市扫除法律上的障碍，而不是像以前广东省和全国社保基金一样需要一对一的制定管理办法，这将会节约大量成本。《办法》第三十三条规定了投资范围，包括任何境内的“银行存款，中央银行票据，同业存单；国债，政策性、开发性银行债券，信用等级在投资级以上的金融债、企业（公司）债、地方政府债券、可转换债（含分离交易可转换债）、短期融资券、中期票据、资产支持证券，债券回购；养老金产品，上市流通的证券投资基金，股票，股权，股指期货，国债期货”，同时在第三十六条还规定了养老基金的投资比例，规定“（三）投资股票、股票基金、混合基金、股票型养老金产品的比例，合计不得高于基金资产净值的30%。”

当然，《办法》最为关键之处并不在于是规定社保基金可以入市，而是建立起了一个由委托人、受托机构、托管机构和投资管理机构构成的社保基金投资管理法律框架，基本理清了相关机构的责权利，比如说明确委托人、受托机构、托管机构、投资管理机构不得将养老基金资产归入其固有财产。在这个框架下，各省、自治区、直辖市人民政府作为养老基金委托投资的委托人，各省级社会保险行政部门、财政部门承办具体事务。受托机构则指国家设立、国务院授权的养老基金管理机构，目前也就只有全国社保基金理事会一家，当然也不排除今后会有更多机构获此资格。托管机构则是具有相关资格的商业银行，而投资管理机构则是负责养老基金资产投资运营的专业机构。

换句话说，如果A省的社保资金要进入股市，正确的途径应该是先委托给全国社保基金理事会，然后社保基金理事会再选择专业投资管理机构，而这笔资金应当是在托管银行的账户上。应该说，这样的设计基本上可以避免此前各地爆发过的社保资金挪用可能。而全国社保基金理事会作为唯一的受托人，也基本上和此前很多人建议的“地方委托运营、中央集中投资”投资体制相吻合。

此前我曾撰文，认为全国社保基金理事会作为唯一的受托人可能并不合适，原因在于将各省个人账户的资金都交由全国社保基金理事会来管理，实际上是聚集了风险，而不是降低风险，因为全国社保基金理事会选择投资管理机构会有特定的偏好，假如全国投资资金都秉持这样的偏好，那么并不是一件好事。更为重要的是，尽管在过去十年间，全国社保基金理事会的表现是不错，但是这并不意味着今后就能够持有同样的收益。如果能分散受托人，也能分散风险，同时还有竞争之意。

同时，将所有的投资都局限在境内也有所不妥。假设今后国内股市都像过去几年，那么也不利于保值增值。从国际惯例看，全球化投资也是分散风险的一种办法，比如说目前国内资本市场上很多合格的境外投资者（“QFII”）就是境外的养老金机构，当然，这些机构在中国境内的投资并不是由自己直接进行，而是在中国境内遴选符合他们标准的投资管理机构进行。当然，目前中国可能缺乏全球投资的经验，但是也不应当关上全球投资的大门。

最后需要强调的是，社保资金入市的目的并不是为了托市，其目的是为了资产的保值增值，一个健康的股市还是决定于经济基本面和好的证券投资法律环境，而后者也是保值养老资金能否保值增值的关键。两者本末不可倒置，切记切记。

刊于腾讯新闻派 | 2015-6-30