发债比还贷更适合收费公路

近日，有媒体报道，《收费公路管理条例》修正案即将重新公开征求意见，该意见将现行收取通行费的“政府还贷公路”模式，转为政府发债修路的“政府债务性公路”模式。2013年版的征求意见稿中备受诟病的“适当延长收费年限”等“兜底条款”也将在新版“意见”中作出调整。

收费公路在中国公路总里程中占比并不高。截至2013年底，全国收费公路里程15.65万公里，占公路总里程的3.6%。但收费公路大多是干线公路，在商业活动和居民出行中角色不容忽视。按技术等级划分，收费的高速公路为10.04万公里，占高速公路通车总里程的96.1%（2013年底）。

公路的修建和运营的成本高昂。为筹集资金，高等级公路的修建主要采用两种方式，政府贷款修路、资本投资修建并允其特许经营。从里程来看，到2013年底，政府还贷公路9.95万公里，经营性公路5.70万公里。高速公路中，政府还贷与经营性的比重为55:45。

政府贷款修路的问题是明显的，地方政府注重短期政绩，往往不计成本，没有车流的路也修了一大堆。2013年，全国收费公路收支整体亏损661亿元，中西部和东北等省市的收费公路收入连当期的支出都弥补不了，更别说偿还本金了。这些不良资产背后的地方政府债务也成为眼下金融市场担忧的焦点。

出于化解地方债务危机，中央政府近年开始约束地方政府向银行借贷的冲动，禁止地方政府再向银行贷款，允许地方政府发行新债券替代原有对银行的信贷债务。在这种背景下，地方政府新增城市建设和基建投资的融资也转向债券市场、以发债替代银行信贷，并不是什么难以想象的事情。

相较向银行贷款的间接融资模式，以收费公路为项目主体的债券融资需要向金融市场披露更多的信息，收费公路的投资收益要足够高才能获得投资人的认可，以此筹集足够多的资金用来修路。因此发债修路比还贷修路更能督促地方政府在必要的城市间修路，投资人的认可用市场的力量保证资金的使用效率，可以较大程度上杜绝无效率收费公路的建设。这在某种程度上也降低了地方政府陷入债务危机的可能性。

发债（及还贷）修路，收费得来的资金足以弥补修建资金后，收费公路当何去何从？社会的呼声多是取消收费，旧版修正案征求意见稿中的“适当延长收费年限”也饱受批评。但不得不指出，公路即使没有还债（贷）的压力，也需要筹集日常维护的费用，靠政府投入不仅会减少公路的供给，也会降低公路的服务质量。同时免费公路会造成公路被过度使用，不利于通行效率。因此，除了城市内的道路以外，城市间高等级公路应该保持收费。

支持高速公路收费并不意味着现有收费公路的经营模式是对的。目前中国的收费公路多数带有公共品的特征，是商业活动和居民生活必不可少的需求，既然是政府主导，收费就有政府性基金的特征，其收支和经营情况应该有更大的透明度，接受公众监督。但全国范围和各省市的收费公路经营情况，一直没有定期的披露，去年才披露了全国层面的经营情况。收费公路也应该根据收支情况调整公路供给。例如沪宁高速已经处于流量过载，现有公路的收费足以额外新建平行高速分担车流，缓解拥堵。

刊于《羊城晚报》 | 2015-6-17