谁能决定城市的边界

5月7日，国家发改委召开新闻发布会，解读《关于加快推进生态文明建设的意见》(下称“意见”)。国土资源部规划司司长董祚继在发布会上表示，要争取为全国600多个城市划定开发边界。划定城市开发边界是指国土、住建等部门在划定城市周边永久基本农田基础上，同时修订城市土地利用规划和城市建设规划，最终确定城市发展边界。

过去十几年内，城市规模发展惊人。如果将以国有建设用地为主的建成区的边缘视为边界，最直观的表现就是城市的建成区面积的扩张，大量农田、湖泊被转变成国有建设用地。有的城市为了更快地扩张城市面积，设立新城新区，成片进行土地开发。2014年初，据国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心调查显示，12个省会城市拟建55个新城新区，其中有一个城市要建13个。“新城热”还从省会向地级市、县级市逐渐下移，90%的地级市正在规划新城新区。

城市过度扩张的后果有三：第一，不能有效利用现有的建设用地，还浪费了耕地；第二，土地过度供给，致使住宅与商业地产项目库存过高，是当下金融风险的主要来源之一；第三，新城新区有地有房、没就业没人气，“空城”、“睡城”、“死城”等现象频现，北京、上海等地睡在郊区、就业在市区形成的“职住分离”也是交通拥堵、通勤时间过长的主要原因。从这点讲，国土部适度约束各城市的用地规划、划定开发边界有一定道理。

城市规模扩张为何如此之快？哪怕在上海、北京这样的城市，城市中也有大量停工的工厂遗址、老旧住宅，这些土地往往地段好，人流充足，周边配套设施也相对齐全，盘活这些资源，是真正的土地集约利用，但现实中，政府和开发商往往喜欢征收农地。

城市里的旧城旧宅，土地属性为国有建设用地，土地价格高且有参照，土地使用权属人对此也知之甚详，坐地起价不在少数。拆迁这些土地的补偿成本高昂，并且受制于拆迁，开发进度慢。近些年，部分城市还出现了旧城家庭配合政府、要求拆迁的呼声，背后指向的都是城市住宅拆迁的高成本。

相比之下，征收农地转为建设用地的成本就低多了。农地的补偿一般只覆盖青苗费、一定年份的农作物产出，补偿标准远远低于城市国有土地。开发农地时，涉及到的利益主体也少于城市国有土地上的权属人。现有的农地征收与城市土地拆迁的补偿双轨制，外延式扩张的土地开发策略虽然在数量上造成了浪费，但经济效益上最有效率、成本最低，恰恰是集约式土地利用的思路。农地便宜也是各地方政府大肆修建道路、设立开发区，造成土地浪费的主因。

要约束地方政府，使其集约开发土地、走向内涵式提升，也很容易。改变目前低价征收农地的方式，在土地征收时给予农民充分的决策权，让农民可以分享城市扩张所带来的土地增值收益，让农地贵起来。当征收农地要贵于在城市里拆迁建设用地时，城市开发自然会回到盘活旧的建设用地、土地集约发展的道路上。与此相反，农地与建设用地征收补偿双轨制不解决，单靠划定城市边界的做法，恐怕很难约束地方政府扩张的冲动。

更进一步，城市的发展可谓时移世易，非事先可以洞察。近些年来，国土部向各地方政府下拨用地指标，可谓苦乐不均。总的来看，越需要建设用地的地区，获得的新增用地指标越少。2012年全年，上海建设用地审批3458公顷，而常住人口只有上海四分之一的无锡建设用地审批高达4668公顷，比上海多出1000多公顷。

指标错配的后果是，上海等中心城市的土地价格越来越贵，无锡房子滞销，土地财政难以为继。东北等人口流出地区指标闲置惊人。此前国务院总理李克强视察东北经济时指出，“去年批给的土地，70%仍然处于闲置状态。”这并非沈阳等地不想开发土地，而是根本卖不出去，楼市供应已经严重过量。

国土部从“增量”转向“存量”的初衷虽好，但也要尊重地方政府在土地开发上的主动性。同时，作为国家土地管理部门，国土部应该理顺土地价格，改革土地资源的利益分配机制，充分发挥价格对土地配置的指导作用，此时城市发展呈现的边界或许是最佳的边界。

刊于《南方都市报》 | 2015-5-12