人大预工委应当大幅扩编

审查预算草案是两会的重头戏。日前，全国政协委员蒋洪表示，限于审查时间短、与会代表与委员并非都是预算专家、缺乏审核预算的必要辅助信息等因素，两会期间，与会代表与委员很难看懂预算草案，更别说提出有价值的意见。

今年是新《预算法》开始实施的第一年。去年，新《预算法》做了很多有益的修改，如全口径预算纳入政府性基金、社会保险、国有资本经营，保证了预算的完整性，预算编制进一步细化，政府支出按经济分类基本支出编到“款”、功能支出编到“项”等。

新法实施后最直接的体现，就是预算草案的页数增加了、内容更细致了。据蒋洪教授透露，现场审核时，除了预决算报告的摘要外，光下发的资料就已经有九大本。根据厚度估计，平均每本有200页，包括了中央与地方的四项基本预算、中央对地方的税收返还和转移支付等。

预算编制细化是好事，问题是现有的制度很难保证预算得到有效的审查。首先，两会会期短，审议预算草案的时间更短，一般来说只有半天。人大代表在会前看不到预算草案，审议预算时才能拿到材料，除了预决算总报告以外，预算的明细版本每个审议小组只发两套、会后无法带走，代表在现场根本没有时间仔细阅读。

其次，人大代表、政协委员不是预算专家，也不应该都是预算专家，政府提供的预算草案数据过于散乱，缺乏概括和归纳，也缺乏图示、分析，很难让人看懂，无法对预算一目了然。查看美日等国的预算报告可以看到，除了详实的数据外，他们的预算草案大量使用图示对财政支出进行分解，并解释支出增减原由，通过年度、国别对比，来分析支出的合理性，大大降低了议员审查预算的难度。

从现实来看，两会会期很难得到充分的延长。这意味着我们应该加强全国人大专门委员会对预算的审查权力。《预算法》规定，财政部门应当在两会前四十五日，将预算草案交由人大财经委进行初步审查。而人大预算工作委员会作为人大的工作委员会，专司预算审查工作，协助人大财经委承担审查预决算、预算调整方案和监督预算执行等具体工作。

但全国人大预工委的问题重重。首先是编制少，此前传闻仅20余人。其次，专业程度不够，大多从公务员中调任，缺乏专业的学者、行业专家和公共政策分析人员。相比之下，美国国会预算办公室（CBO），编制240人，多数为经济学家和专业的公共政策分析专家。再次，现有预工委的成员大多出于财政部，历届全国人大预工委中，仅第一届主任郭振干是从审计署审计长调任，其余大多是财政部副部长调任，在当下环境中，由他们去审查财政部提交的预算草案，很难提出尖锐的意见。

花在审查上的费用省不得。中国财政收支规模庞大，2015年财政收支预算分别为15.4万亿和17.2万亿，我们需要花费更多的资金与资源去审查预算草案的合规与合理性，哪怕削减1%的支出，那也是近2000亿的资金。参照商业机构，莫不在内审与外审上花费重金，以保证股东的权利，工商银行2013年的营业收支不过5896亿、2526亿，外部审计费却花了1.34亿。

因此，提高人大对预算草案审查能力的第一步，应该对人大预工委进行大幅扩编，至少需要100人以上，面向全社会吸纳专业的学者与公共政策分析人员。在预工委事先对草案归纳与分析后，全国人大代表对预算草案的理解难度将大大降低，可以更有效的发挥审议预算的角色。

刊于《东方早报》 | 2015-3-13