傅蔚冈做客《新财富夜谈》谈户籍改革

嘉宾介绍：

傅蔚冈 上海金融与法律研究院执行院长

对中国的城市化和农地征收制度有着独到的见解，曾发表文章《户籍改革无损本地居民利益》、《特大城市人口真的能控制吗》、《非户籍人口市民化不会损害户籍居民利益》

任远  复旦大学人口研究所副所长

受聘为上海市人口与发展专家咨询委员会委员，在流动人口和社会融合、人口迁移和城乡发展等领域有深入研究。

郭秀云 华东政法大学政治学与公共管理学院教授

主要研究方向涉及社会保障、人口经济理论与公共政策。发表过《大城市户籍改革之困与未来政策走向（以上海为例）》、《城市户籍改革的经济学考量》等论文

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（从左到右依次是：郭秀云、任远、傅蔚冈、叶檀）

第一节：大城市户口到底能不能彻底放开？

叶檀：欢迎收看《新财富夜谈》，我们今天来关注户籍改革

VCR：一项影响着上亿人“安家落户”的政策近期出台。国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》正是吹角户籍改革号角。《意见》中亮点多多，建立城乡统一的户口登记制度，取消农业和非农业户口区分性质；建制镇和小城市的落户限制将全面放开，中等城市的落户限制也将有序放开。《意见》明确改革的目标是，“到2020年，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户”。曾经“农转非”成为几代农民的梦想，由此产生的悲欢离合也是数不胜数，如今他们将高高兴兴地做上城里人，不再受到任何歧视。而农民户口将永远退出历史的舞台。这张农民期盼了许久的户口本，到底有多大的含金量呢？北京、上海两座特大城市的户口又附着着多少庞大的福利？

叶檀：我们先说大城市，它的户口的含金量到底有多少？

郭秀云：那么像上海、北京这样的我们称为是特大型城市，说特大型城市它的户口的含金量，是在整个金字塔的一个塔尖的，北京和上海的户口的含金量，具体如果是折算为人民币的话多少钱，可能这个很难算得清楚，就像我们说你如果是有北京户口，你有资格申请经济适用房的话，那么这个经济适用房可能要100多万。

VCR：唉呀妈呀，一套地处大兴，市价180万元的76平方米经适房，如果拥有北京户口，且具备申请资格的话，这套房拎包入住的总价款才42万元。比没有北京户口的人至少少花了140万元！还有读书这糟心的事，非户籍学生的赞助费少则几万，多则几十万，就连高考还得打回原籍。你要知道，这北京户口能考入北大的概率比外省整整高出41倍！没有个北京户口，生活小事上爷吃亏，办个签证还要回户籍所在地，贷款买辆车也会吃上闭门羹。    就在北京户口这么“吃香”的时候，更有媒体报出北京市户口的“黑市价”，已经涨到了20万以上，这是北漂族戳心的痛啊！

叶檀：那么您刚才说它的含金量那么高，大家都想有那么多的人想成为北京人，但是它现在是个北京的市场价只有20万的市场价，那这样的价格是不是非常公道？

傅蔚冈：我觉得吧这个20万要看对谁来说，比如说家里，我们说结婚生子这些事情、教育的事情全都完成了，那么可能户口就没有多大意义，这个户口可能是对一些特定的人群意义非常重要，如果说一个人一辈子都不结婚、不生小孩，我觉得户口对他也没意义。

VCR：此次国务院印发的《意见》中我们可以看到，在小城市和中等城市落户并非难事，《意见》指出，全面放开建制镇和小城市落户限制；有序放开中等城市落户限制；合理确定大城市落户条件。但是特大城市却不能一下子打开闸门，《意见》指出要严格控制特大城市人口规模，改进城区人口500万以上的城市现行落户政策，建立完善积分落户制度。

叶檀：三位是不是赞成？你比如说现在上海就彻底放开了，或者北京就彻底放开。

任远：现在就彻底放开，对于中国的户籍改革，显然是不现实的，因为这个不仅仅是，改革本身是需要一个渐进式改革才能够推进的，另外的话就是城市对于户籍改革的承受力，它本身也是需要慢慢放开，才能够加以试验。

叶檀：上海如果说医疗放开，如果说教育放开的话，它欠缺的到底是什么？能不能有什么市场化的补充手段来做？

任远：对，就是用市场化的社会化的补充手段就能够做，所以就是说其实现在对于教育和卫生放开的担心，这个是可以理解的，但是这个担心其实也是有的是过度的担心，是并没有特别必要的，城市它的教育和卫生和公共服务事业的改革，它是能够承受和能够采取一个有策略的办法，能够承受改革所带来的压力。

VCR：中国社科院发布的2013年《城市蓝皮书》称，目前农业转移人口市民化成本的全国人均水平为13.1万元。    加上平均每人10.1万元的购房成本和人均每年1.8万元的生活成本，天呐！一个农民工城市化的投入竟高达24.9万元。也就是说，2030年之前大约有3.9亿农业转移人口需要实现市民化，政府公共成本需要支出约51.1万亿元，这笔巨额支出将成为财政负担。不过，也有专家指出，如果分15年完成户籍改革，每年成本是北京奥运会的五分之一，某种程度上来说，政府财力完全可以承受。

傅蔚冈：我来插一句好吗？我对刚才任老师他说，现在一下子放开他觉得不大可能，我觉得完全没有问题，为什么呢？我们说这个医疗吧，医疗说看病，但实际上大家都知道，一个人在60岁以前的话，实际上你是这个医疗体系的就是说你是贡献者，这些人进来是给城市的医保体系做贡献，那么第二呢这个社保也是一样，我领的是 60岁以前，而且我们目前的流动人口当中，几乎全都是我们说以40岁以下为主，然后唯一一个解决的问题可能是说小孩子的教育，因为我们说中国现在有6000万的留守儿童，假如是这些孩子都随他们的母亲到城市的话，可能会对教育有压力，但是我觉得这个压力也不是很大，为什么呢？因为我们看这几年，上海或者北京都说这个学校人越来越多，但如果你去看统计数据的话，你会发现上海在人口入学的高峰期，是在小学是在90年代初，中学是在90年代末，我们现在所达到的，

人口的入学人数只有那个时候的70% 60%，而且还有一点我觉得北京上海放开之后，是不是说全国人都要到这里来呢？这是要大打疑问的，并不是谁都喜欢上海。

叶檀：郭老师您怎么看？他们是现在两位观点都不太一致

郭秀云：其实我们看上海的教育资源在现在没有放开户籍的情况下，教育资源面临的压力已经很大了，2004年到2007年期间，就是外来务工人员随迁子女的义务教育阶段的入学人数基本上是稳定在38万左右，但是2008年的时候，因为新的教育法出台以后，国家就是也规定随迁子女就要免收借读费，所以说上海对这个在教育政策上也进行了调整，那么在教育政策调整以后实际上有所放松，到2010年的时候这个人数就增加到了47万，2012年最新的数据的话就是到了53万、54万，这样一个增速呢，当然跟人口背景是有关系的，那么在一定程度上实际上是跟，就是说义务教育这个政策的口子稍微放大了放宽了是有直接的关系的，所以目前就是再进一步的调整，是想往回收一点。

叶檀：其实我们已经看到了，另外一个城市已经做出了表率，它已经压得非常紧了，那个城市就是北京，北京其实它的就读的人数，还没有上海那么多，但是它已经收紧了，到底怎么样一个情况，待会儿我们第二节回来继续探讨。

第二节：户籍是随迁子女教育的拦路虎？

叶檀：欢迎回来，刚才其实郭老师说到了上海教育这边的情况，北京或者是上海这样的城市，是不是说多办点民办学校，多办点民工子弟学校就能解决问题？

郭秀云：如果是50多万的人进来上海，能不能提供足够的教育资源，但这里也是分区域去看了，因为我们看就是从2000年到2010年这10年，上海人口的总量是增加了很多，另外呢同时我们也关注到人口的分布，就是这10年的变化，就是近郊区和远郊区，外来人口这个增加的速度是非常非常快的，所以说这也就是说在近郊和远郊地区，我们看民工子弟学校

它的数量会多一些，当然作为民工子弟学校，可能更大程度上我认为可能就是有规范管理的问题，管理成本在可承受的能力范围之内，就是像近郊和远郊的地区，适当的增加一些民工子弟学校也不是不可以的。

叶檀：

像大城市是不是用教育券的方式会好一点？我就直接拨到人头上，你有孩子就给你拨一份款，然后我把那个教育券拿到大城市的学校去，是不是会好一点呢？任先生

任远：教育券就是地方政府和地方政府之间的，分地区、分割的财政体制的一种解决方案，那么这个是可以提倡的，但是的话就是说，首先就是说，移民所带来的儿童就是说不仅是要发展民办学校，首先还是要强调政府要加强对于义务教育阶段的教育投资。

VCR：《意见》明确，“保证农业转移人口及其他常住人口随迁子女平等享有受教育权利”。教育部副部长刘利民表示，将推动以公办学校为主接收随迁子女接受义务教育。采取“两为主”的政策，以流入地政府为主、以公办学校为主。近年来，公办学校接收随迁子女教育保持年均百万以上的增长，截至2013年年底，全国义务教育阶段的随迁子女有1200万人左右，超过80%在公办校就读。　

任远：政府对于义务教育阶段的教育投资，就是不仅仅是投资于公办学校，同时也应该要支持民办学校。

叶檀：为什么要支持民办学校？那可是民间自己的资金做的呀。

任远：义务教育阶段，政府有责任对于即使是在民办教育学校的学生提供教育的补助，这一点我觉得就是说，需要树立的一个观念，确立好就是就是政府对于义务教育阶段，它有重要的责任，那么这个责任就是无论是地方政府还是流出地的政府都需要共同的承担，那么考虑到中国的地方分割的财政体制，那么讨论一下不同地区的就是地方财政的共同承担，这个也是有必要的，但是我们不能够把这样一种的财政的共同承担作为阻碍教育改革、阻碍户籍改革的一个推脱的话语。

叶檀：但是我站在地方政府的立场上，你比如说我是北京政府、或者上海政府，我当然会考虑到钱拨在你原地，然后孩子都在我这儿，我每年又要投入上万的资金，然后未来万一孩子数量减少，我还要考虑到他们的就业呀、一系列的问题，那么对于地方政府来说，我如果说现在就大包大揽的话，它能不能承受呢？是不是要从顶层设计开始？

任远：那么所以的话改革还是要渐进式的改革，因为长期的户籍作为一个闸门一样，它形成了两个极高的落差，就是在福利上的低水平和本地人口的福利的高水平，那么一下子抽掉的话呢，那么就是说确实可能会造成洪水以及巨大的震荡，那么渐进式改革是一个改革的策略跟方案。

傅蔚冈：理论上来讲我也赞成渐进式改革，但是我看不到渐进改革的未来，为什么呢？我们户籍制度改革已经30多年了，从80年代中国的居住证就是身份证法开始，现在不仅没有放开，而且往回走，这是第一点，第二点呢，我们刚才叶老师也说了，就是说地方政府觉得这个给他们是一种压力，大包大揽，我觉得从目前来看好像是这样。但实际上你再想想，这些进城到上海、到北京的人，你觉得他们还会回到他们老家去吗？我觉得是不大可能了，如果现在不给他们到学校，那么有些人说现在不给他们进学校，那么以后就要办监狱了，是吧？他们的问题，今后的问题还是在，还是会发生这个事情。

叶檀：您说的一点都没错，都有心理问题或者是未来长期的问题

傅蔚冈：而且我们说前一段时间，比如说到我们几年前，巴黎的骚乱怎么来的呢？不就是从外地移民的那些人孩子因为没有好的教育，然后没有就业，没有就业之后聚集在城市里就会出现问题，所以我觉得我们目前的很多孩子，已经到了城市里了，你是不可能通过行政手段，把他回到农村去，除非就像我们说的，1964年的那个时候说“上山下乡”，这是不可能的现象。

叶檀：这个就是渐进改革派和激进改革派，在此发生了强烈的碰撞，刚才我们探讨的都是大城市，但是现在政府告诉我们说，有另外一条路好走，你为什么非要到大城市呢？对不对？你就近城镇化、就近解决问题，那这个能不能解决呢？我们第三节回来，请郭老师继续批判。

第三节：如何实行户籍改革？

叶檀：欢迎回来，那么我们刚才说了，除了激进和渐进之外有一条第三条道路，那个就是说咱们小城镇化，这样的一些设想，首先是现实吗？郭老师

郭秀云：实际上我们从上世纪80年代，就是说整个国家层面发展战略就是想发展小城镇和中小城市，然后控制大城市的人口规模，但是实际上我们看30多年下来，更多的人还是走向了大城市，整个这个人口的流动和迁移，没有按照原来政府所设想的让它往小城镇走，让它往小城市走，还是往大城市。

叶檀：这个政府规划了一条路，说这条路城镇化，咱们先小城镇，然后逐渐到大城市，我们一步一步渐进改革，结果市场不听话呀，它一步就到位，它一步就到北京了，你该拿它怎么办？来，傅先生您说说。

傅蔚冈：人口流动和你政府所想要的方向可能是有问题，那么问题该怎么办呢？我觉得还是得听市场的，人往哪里走，那么你的资源就要配置到哪儿。

任远：我同意蔚冈所讲的就是我们说市场不听政府的话，这个其实就是市场，政府应该要基于对市场规律的把握，政府应该要了解市场运行的规律，从而做出正确的公共政策选择，

现在中国的户籍改革和城市化的核心的矛盾是大城市和特大城市改革滞后。

傅蔚冈：对所以这个又回到我这里了，我一直想纠正，或者是想提醒的一点就是说，我们这些人到上海来、到北京去，他不是为了享受福利去的，要说清楚一点，他是为了就业去的，但是我们很多这个地方政府的人觉得他来是为福利而来，没有一个人在中国现在就是说，为了孩子念书我父母亲不工作了，这也不现实是吧。

叶檀：如果设计一个方案，最简单的设想，三位给我们各自说一个你们设想的方案。

傅蔚冈：贴上标签我是这个激进派嘛，现在取消户口我觉得也都可以。

叶檀：已经可以了。

傅蔚冈：这个城市不会乱，关键就是说让你这个供给更加多样化、多元化，我们以前说的户籍改革成本很高，后来我们发现所有的、绝大多数的成本都是由自己承担的。

叶檀：他不是说13万，一个农民转化成市民要13万的成本吗？

傅蔚冈：我们后来发现这些钱绝大多数都是自己承担的，不是你政府承担的。

叶檀：政府承担的大概是多少？你们的研究结果。

傅蔚冈：我们的研究结果，我没说政府承担，我们只是说全都是，比如说社保的成本是由自己承担的，对吧？医疗的也是自己承担的，唯一要承担的可能是教育，教育的话上海一年的生均经费将近是两万四千多吧，在义务教育阶段，但我们考虑到你这社保，每年缴纳社保实际上是超过你义务教育经费的比例、数额，所以我们认为对城市的人来说，现在这么多人进来，还是可以给源源不断的提供财源。

叶檀：听一听任先生的观点，您觉得如果，您设计一个方案您会怎么做？

任远：户籍的问题并不是说，取消了就这么简单，而是说户籍它其实是一个平台，在我们的社会福利体制，我们的城乡二元结构，我们的社会管理，它是架构在这个户口的底盘上的，那么因此改革的话呢，第一就是说逐步减少户籍的含金量，就是说把户籍跟福利体制逐步脱钩，这是第一点，第二点就是说，要适应人口流动性，要渐进性地打开大城市、特别是特大城市改革硬骨头的大门，这个硬骨头的大门就是说，无论是采取条件户籍也好，或者积分入户也好，就是它应该是往前走的，那么同时的话就是说，福利如果跟户籍脱钩之后，福利到哪里去，那么居住证制度它其实是提供了一个载体，使它能够福利有所依托，那么同时的话就是户籍改革的话，也还是要注重城乡的共同配套，因为农民也不愿意，并不是说都愿意到城市的户籍，在尊重农民意愿情况下的，土地改革与城市户籍改革的配套实施，这个也是重要的。

叶檀：郭老师呢，我最后听听您的看法？

郭秀云：我是想讲两点，就是第一点，户籍改革难，不是难在户籍制度改革它本身，这个本身改起来很快的，而是难在什么，就是配套的改革，其实我认为就是在配套的改革里面，我们从户籍上面，所附加的这些福利来看，有一些福利呢，它是可能对财政是构成很大的压力的，有一些福利呢，它可能属于缴费性的福利，比如说社会保险，那么第二点，我们讲大城市的户籍改革，一定是最后要攻克的堡垒，中间的过渡期会比较长，那么在过渡期内是靠什么呢？就是我们讲的靠居住证制度，就是你没有上海户口，你在上海有工作，你为上海经济社会发展做贡献了，那么上海应该给你提供相关的福利，那么当然就是说，我们在这个过程中呢，实际上一个是做减法，跟户口挂钩的东西越来越少，那么居住证制度呢作为一个替代性的，一个过渡性的载体，它这个上面附加的东西会有所增加，当这个整个过渡期完全结束的时候，整个户籍改革就结束，它应该是一个从审批制，从控制体制就过渡了它这个本来属于的登记体制。

任远：以改革的次序论我不同意，就是其实是说，对地方政府似乎看起来是有利的先改，这样的一个所谓权利义务统一论，这个其实是挂了一个漂亮的名称。

郭秀云：其实这也是一个先易后难的顺序

任远：真正的改革次序就是社会矛盾最突出的地方，老百姓需求最为尖锐的地方先改，教育先改，医疗卫生先改，社会保险体系的完善先改，而不是说是那个权力跟义务相统一的，这样的一个对我城市似乎有利的地方先改。

叶檀：我想户籍改革总归是方向，而且我们也看到事实上在一些地方，户籍已经自动的消亡掉了，已经过渡到登记制度，你比如说长三角那些，苏州、无锡这些城市，我是苏州户口还是无锡户口有区别吗？没有什么区别，那么我们看到像浙江的义乌啊、金华那些地方，我是农村户口还是城市户口有区别吗？没有太大区别，区别就在于他们当地的农民，根本不想变成城市户口，对不对？所以我们发现市场化越发展，户口的问题相对来说越小，政府越是回归到守夜人的位置，那么户口的难题也就相对越小，好今天谢谢三位专家的探讨，我们下次节目再见。