【财新网】赵燕菁：我为什么坚持土地财政？
土地财政带来了中国经济发展，也引发了诸多弊端。土地财政何去何从，成为当下讨论的焦点。厦门市规划局局长赵燕菁是赞成保留土地财政的一位地方官员，近日，上海金融与法律研究院鸿儒论道邀请他系统讲解了关于土地财政的看法。他的观点反映了相当一些官员的看法，具有一定的普遍性，而他关于地方政府土地财政运转的诸多细节，掀开了笼罩在土地财政上的诸多面纱。本网在刊发他的文章，并附录了一些争论意见。-------编者按
土地财政这个问题很重要，相关讨论在这三四年一直都很激烈，尤其在十八届三中全会的时候更是到达了顶峰。十八届三中全会召开以后，相关文件提出“建立城乡统一的建设用地市场……允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”等，影响非常大。在我看来，十八届三中全会提出的改革中，真正可以改变历史的只有土地财政的存废。在这个问题上，主流的经济学家基本上都支持废除土地财政，而我却认为废除土地财政是自毁长城，是舆论的少数派。
接下来，我分几个部分具体来阐述为什么我坚持土地财政不能说废就废。
城市的本质是提供公共服务
要厘清土地财政问题，就要从底层开始讨论，底层不清楚上面就说不清楚，分歧是在底层就开始了。
大家说了半天的城市化，其实各自对城市的本质有很大的分歧。比如周其仁教授就认为城市是自发的，是无数人不自觉活动的产物，是随机产生就做大了的，而我认为城市不是市场经济自发形成的，是人设计的，只是有人设计失败，有人设计成功了，就跟企业经营一样。
大多数学科对城市的解释都差不多，比如维基百科就认为人比较多的地方就是城市，社会学认为城市是工业、商业、信贷集中的地方，而城市经济学认为城市就是一个具有相对较高人口密度的区域。在实践中，人口多少往往也成为了城市划分标准，比如美国人口普查局规定聚居2500人以上的区域称为城市，2500人以下者称为村庄。但我认为制度经济学给出了更好的定义：城市就是交易公共服务的空间。
公共服务总要在一个地方卖，这个地方只能是城市而非农村。有公共服务的就是城市，没有公共服务自己自足的就是农村，一个地方什么时候开始要修路、围墙、集市，只要有集体行动，开始共享这些服务了，这个就变成了城市。因此，城市的关键是公共服务而不是规模大小，比如在英国的小镇，公共服务比中国还好，虽然人口少，但它们是城市。而我们的农民居民点即使有几千人上万人都不是城市。
原来做城市化最大的问题就是城市化的质量不知道怎么比较，如果按照人口数量，假定北京是100%城市化，纽约也是100%城市化，新加坡也是100%城市化，能说这三个城市都是同样的水平吗？肯定不一样。一旦将城市定义成公共服务交易空间，城市化的质量就可以比较了，不仅可以比较不同城市的城市化水平，还可以比较城乡间的城市化水平落差。
回过头来讲，在这个定义之下，城市政府的角色就能弄清楚了。政府就类似于一个企业，只是不生产电脑、碗、汽车等东西，生产公共服务。
政府的本质如果没有说清楚，我们就会陷在错误的语境里面，天天讨论政府多一点还是市场多一点。Stiglitz曾经写过一篇文章，指出现在的教科书都说政府要少一点，市场要多一点，但看下第一次大战之后欧美政府开支占总经济的比重，我们会发现美国私人公共开支原来所占比重是百分之七八十，但是现在降到一半都不到，北欧的国家大部分都是公共支出，这和教科书讲的是背道而驰的。
实际上，我们如果把政府的本质搞清楚以后，我们就知道，政府和企业、市场都是一回事，政府本身就是市场的一部分，多一点还是少一点取决于公共产品私人提供有效率还是公家提供有效率，如果政府提供效率更高，即便让私人进去，私人也是不行的。像厦门公共汽车就是典型的例子，原来说公共汽车能赚钱，于是政府退出来了，现在造成的结果是企业只经营赚钱的公交路线，这样提供的公共服务是不行的。公共服务要覆盖到所有人，因为那些人也是交税的人。所以，现在厦门要想把公共汽车拿回来，让政府提供。
以资本循环积累改善公共服务
公共产品和普通产品一样，也要进行成本收益分析。从成本来看，公共产品的成本由两个部分组成，第一部分是固定成本，另一个部分是可变成本。
拿城市道路、桥梁这些公共设施来说，这个桥梁一百米修99米是没有用的，必须全部修好，不能一段一段修，只要固定成本没有投够，资产就是没有价值的东西，所以一定量的固定成本是躲不了。建成了以后，维护道路和桥梁的成本就是可变成本，走的人越多，成本摊得就越低。所以，公共产品的特点就是规模经济，修一个桥一个人走，成本全加这一个人身上，如果一百人走，那么一个人就负担1%的成本，有成千上万的人，那么每一个人承担一点点就够了。这就是为什么城市可以享受这么多公共服务。
我以前看过一本书叫《富饶的贫困》，里面提了一个观点，认为中国牧区的农民并不穷，那个时候万元户还很少，把牧区老百姓的牛、羊全折算成香港的市价，这些牧民全部都是万元户，而他们之所以穷，是因为他们经济观念差。
里面举了一个例子很有意思，牧民把牛羊卖了以后得到的人民币捐给寺庙了，就是诚心要穷，把剩下的人民币就贴在墙上了，说这是愚昧。现在想一下一点都不愚昧，牧民要这个钱有什么用？买电视？牧区没有电视台他自己弄一个电视台？可以买摩托车，还得加油站，他们自己弄一个加油站？所以说，没有城市化没有公共服务的地方，钱是没有用的。城市当中就是大量的人共同使用基础设施，所以就把成本摊下来了。我们现在也不用自己去修电厂，也不用自己去盖医院，也不用自己去修道路，我们和很多人共享，低成本享受公共服务，这就是城市和农村最大的差别。
所以，一个地方能不能变成一个城市，实际上就要看这些地方能不能提供公共服务，能不能承担最开始的巨额的固定成本投资。
要启动城市化，第一个条件是能将未来的收益补贴到今天来支持建设设施，然后把收益分年度偿还，这种模式的创新为大规模长周期的投资提供了可能。在这之前，传统经济规模是有限的，如果一定要硬干，像修大运河，隋朝这么大的王朝也支撑不了，也会完蛋。修长城，秦朝也完蛋。明朝修城墙，最后明朝也完蛋了。英国很多基础设施，当时建设启动的时候就是采用了未来收益贴现的模式。现在去看英国保留下来的当年的马车收费站，上面把怎样给马车订价，什么马车几个轮子，多重，多大的收费都写的很清楚，跟高速公路的收费站一样。通过这样把修马路的钱给收回来了。英国的运河也是，一段一段的属于不同的所有人，一段一段的收费，英国的基础设施都是通过这种方法来运作的。
第二，有了这种模式以后，接着要通过资本循环积累去改善公共服务。以前，上海租界和华界的区别就是一个很好的例子：当时，租界对土地征税，地价每三年评估一次，评估之后土地增值收益再加税，所以，他们只要修一条路，马上房子就升值了，然后再加税，租界再拿这个钱再修自来水管，形成了公共服务提供与征税的正循环，这样，租界公共设施的成本全部靠土地的升值来承担。相反，在华人住的地区，政府不对土地征税，土地升值的好处都归地主，因此，政府没钱去提供公共设施。这样发展下来，1870年时，租界和华界的土地价格就相差无几，到1933年时，租界平均租金是每亩33760两白银，而华界平均租金是每亩1028两白银，相差极大，租界地价七十年之内翻了140倍，这就是当时城市化的差别。
城市化不同的阶段对投资有着不同的要求。城市化初期，需要大量的固定资产投资，这和欧美国家已经完全建设好后怎样管理基础设施是不同的概念。和发达国家相比，现在中国的固定投资比例很高，我们就天天自己谴责自己，然后说要把固定投资降下来，把消费比重提上去。这种观点是不对的，中国还处于城市化的初级阶段，相应的固定投资当然会高，之后才是考虑怎样设计收费机制把成本收回来。所以，城市化启动的关键是如何取得最初的资金，这在城市化初始的阶段是超乎寻常的重要，很多国家过不了这个槛，有一些国家通过制度设计过了这个槛，它们的城市化就启动了。
因此，以何种方式累积原始资本就显得极其重要。
土地财政支撑了中国的城市化
早期的原始资本积累起来很痛苦，现在的发达国家的原始积累很多都是依靠外部掠夺完成的。而依靠自己内部积累同样非常痛苦，比如隋炀帝修建的大运河后人用了几千年，是伟大的贡献，但当时隋朝很快就灭亡了。这种内部积累尽管痛苦，但从成效来看，这种积累方式基本上到一个槛就下来了：中国的城市化水平在战国的时候是16%，宋朝是百分之二十几，改革开放的时候17.9%。几千年下来城市化都没有变，就是因为一个朝代一个朝代在更迭，原始资本每积累到一个槛上就垮掉了，都过不了这个关。
为什么改革开放后的中国启动城市化一定要采用土地财政？事实上，不是说不想采用别的财政模式，是因为中国不具备别的国家的条件。在传统中国历史上，信用制度并没大规模建立起来，只有在非常小的范围之内，熟人才可以借钱，中国农村的信用规模很小，两三天可以借，两三年就很难借钱了。
近代的时候，中国有一次机会，可以直接从土地私有制度发展现代化，这也是其他欧洲国家发展的起点。上海隐藏着中国城市化的缩影，我刚才举的例子，上海的租界和我们华界就是两个城市，一个发展起来，一个发展不起来。后来，非租界的华人居住区也开始学习租界，开始对土地评估征税，上海就成为了中国发展速度最快的城市。1911年的时候，上海一百万人口都不到，到了1936年上海大概有540多万人口。随后，中国其他城市也开始学习上海的这种发展模式。
但抗日战争打断了这种良好的进程，而新中国成立以后开始计划经济，土地不能交易，中国的城市化就进入了另外一个阶段，还是靠工农业剪刀差的积累，所以大家勒紧了裤腰带，把农业省下的钱都投到工业上，到了80年代的时候还用几十年前的外国人修建的基础设施。所以，这一块公共服务产品的投入欠账累累。
改革开放后，我们如何启动城市化？中国在独特的起点上，和近代上海城市化的启动、欧洲当时城市化的启动是不一样的，没有私有产权你找谁抄税？那个的房子是公家的，床、桌子、板凳都是公家的，老百姓没有私人财产，无法抽税。
但是，中国与其他国家和地区不一样的地方在于：中国虽然个人没有财产，但土地是公有的。因此，中国启动城市化就可以放弃低效的内部原始积累模式，用土地信用为基础来积累原始投资。这个突破是从深圳特区开始的，当时深圳就学香港的土地财政，对土地进行有偿使用，到1998年房改、2003年开始土地招拍挂制度后，中国地方政府更多地利用土地来发行债务，土地财政发展迅猛。
实际上，中国的土地就成为了一种特殊的货币，地方政府通过土地财政一下就变强了，土地财政效果就开始了中国城市化的大发展，中国原始资本积累的速度之快、之巨，超过了改革之初最大胆的想象。大家可以看一下这些年中国发展的速度，我们没有出去抢、打、偷，没有占领任何一块殖民地，哪一个国家像中国这么干起来？
同时，土地财政也加速了产业的原始资本积累。在中国税收这么高的情况下，为什么中国工业品的价格这么便宜，具有全球竞争力？就是因为补贴，不是中央政府补贴，而是地方政府拿土地补贴。外商来中国建厂，很多地方政府为了招商引资，一上来就直接把工厂送给厂商，折旧就政府给出了。政府怎么出？就是卖土地而不是从财政拿钱去贴，比如三星到西安，当地政府就贴上百亿。
美国从建国至1862年近百年间，在将近九十几年的时间，美国都是直接没收了印第安人的土地而不是征地拆迁。当时联邦法律规定，创始十三州的新拓展地和新加入州的境内土地，都由联邦政府所有、管理和支配。公共土地收入和关税，构成了联邦收入的最主要部分，土地出售收入占联邦政府收入最高年份达到48%。反观中国，2012年，中国国税收入11万亿，如果达到当年美国同样的48%比重，土地相关收入就应该相当于5万亿，而实际上，2012年中国“土地财政”的总收入只有不到2.7万亿。换句话说，当年美国直接没收的土地，就相当于我们今天征地拆迁拿的地，只是美国政府付出的是零成本，而中国政府要将土地拍卖款中的60%左右用作拆迁补偿款。按比例来讲，美国是真正卖地起家的。
今天，联邦政府仍是美国绝对的“头号地主”。拥有土地高达6.5亿英亩，约占全部国土的30%。联邦拥有82%的内华达州、68%的阿拉斯加州、64%的犹他州、63%的爱达荷州、61%的加州以及将近一半的怀俄明州和俄勒冈州。再看加拿大，据统计，加拿大41%的土地为联邦所有，48%为各省所有；两者相加，高达89%的土地是属于政府的“皇家土地”（Crown Land），仅剩下11%为私人所有。
和其他的税收财政效率相比，土地财政的效率要高得多。任何公共服务的改进，都会外溢到土地上。在土地公有制条件下，政府无需经由曲折的税收，就可以直接从土地升值中收回公共服务带来的好处。美国政府要建设基础设施，他说抵押几十年的税收，没有说抵押七十年，而中国土地价格为什么这么高，是因为把七十年的土地收益折现到今年，不要觉得政府收钱多，我们管七十年，人家管二十年、三十年，所以七十年都不能再加税，折现的这个钱一定要多。换句话说，相对于“征税”的方式，通过“出售土地升值”来回收公共服务投入的效率是如此之高，以至于城市政府不仅可以为基础设施融资，甚至还可以为有持续税收的项目融资。
土地不是财政不是收入，对地方政府来讲是融资。在资产负债表上，税收是属于收益，就是投入交的钱，但是地价款是属于负债。所以，土地这一方面就是和美国的发行市政债没有什么两样，只不过我们是股票，假设跌了你也跟着我跌；债券有一个固定的利率，固定的回报。所以买股票的人可以大赚，而买债券的人就挣这么点钱。大家不要看买房子的人赚，是投资股票是一样的，为什么不能赚？城市就拿这个发展起来。
如果把城市的地价看作股票，我们就可以解释很多的现象，比如说我们国家经济高速发展的时候很反常的现象就是股市很差，整个经济没有融资，最后经济高速发展，全世界不可想象。经济发展起来要有强大的金融做支持，所以大家觉得股市低迷等等现象很反常。其实，中国股市不低迷，因为我们的土地市场是另外一种股市，土地市场的融资效率高于股票市场的融资效率，所以大家的钱都跑到土地市场融资了，很多大企业进入房地产都是拿它来融资的。中国房地产的本质就是融资，中国住宅的本质就是资本品，除了居住，还可以分红。这个要承认，否则土地财政怎么说都是很没道理的东西。
从这个角度出发，我们也可以认识到，中国的房价和外国的房价是完全不同的两个概念，我们的房价已经包含了公共服务，而美国买了房子之后，还要每年交房产税来购买公共服务，就是等于三十几年之后把房子再重新买一遍。所以，很多经济学家都拿中国的房价与美国的房价直接进行对比，这是不对的，中国的房价中包含了70年的公共服务，应该更贵。
长期以来，发达国家的经济遥遥领先，因为它有资本大量的输入。刘易斯曾把全球城市化高速发展和低速发展的城市做了对比，发现所有高速发展的城市都是负债的，找别的国家借钱，以30%为界，低于30%都是把钱借给发达国家，发展快的国家缺钱，发展慢的国家钱多，都是这样的规律。但中国在采用了土地财政模式后，城市化高速发展，不但不缺钱还借给人家钱，依托这种模式，不但中国的产品横扫全球，中国产品更经常性遭遇反倾销。以往，反倾销是对付其他更发达国家的经济工具，现在却被用来对付中国，就是因为中国产品背后高效的融资模式，你撑不住就死了，为什么我能撑的住，是因为我有融资，我把你弄死我还活着。
利用土地财政，我们也可以更好地理解中国的通货膨胀。从根本上说，通胀的发生就是货币因素，货币多了就贬值，这样物价就上涨了。从1996年开始，中国的M2才开始超过GDP，以前都是低于GDP，到了2012年，M2的余额达到了97.42万亿，与GDP的比值达到了190%。与之相对的，我们却看到中国几次通货膨胀都发生在1996年之前，1996年之后经济长期保持了较低的通胀率。为什么？是因为之后有了更吸钱的东西，把货币都吸走了。具体而言，1998年开始房改后，“城市股票”正式“上市流通”，货币需求急速扩大；2003年房地产行业被定位为支柱产业后，房价一路上升，高涨的房价就在吸收巨量的货币。
对此，长江商学院陈龙教授做过一个分析：2013年，中国M2为110.6万亿元，M2与GDP之比为1.95。而美国2013年的M2约为65万亿元人民币，M2与GDP的比率是0.65；同时，过去24年，中国M2平均涨幅为21.0%，实际GDP平均涨幅为9.9%，CPI平均涨幅仅为4.6%，房价（全国房地产销售额除以销售面积）平均涨幅为10.7%。大家可以看到，房价平均涨幅加上实际GDP的涨幅达到了20.6%，与广义货币供给21%的增长相差不多，所以，实际上不是没有涨，只是房价上涨没有计算到CPI的篮子里面。如果政府执意打压房价，直接的后果就是通货膨胀。
由于我们在内部找到了新的资本积累模式，因此中国不需要殖民地、不需要去抢人家的资源，土地财政这个中国特色道路使我们和平崛起成为了内置选项。此外，在开放条件下，贸易和投资的交易双方好处不对称，利弊得失取决双方资本实力，推动全球化最有力的是资本最雄厚，而“土地财政”使得中国的资本实力力抗发达国家，确保了中国经济成为开放和全球化获利的一方。
土地财政的问题和对策
土地财政也有问题，不是给土地财政辩护说土地财政有多好，最大的问题就是容易在金融上出问题，因为土地变成股票市场了，股票市场所有的风险也会在土地市场上显现。
第一个问题就是不动产在这种模式下一定会是投资品，大家老说房子是自住的，是一种刚需，但在土地财政的模式下，买房子一定是冲着投资的效益去，包括刚需的这些人。比如厦门保障房的房价只是市场价的70%，但大家都不买，因为按照厦门保障房的规则，保障房如果要退，房子只能卖给政府，而且卖价与市价不同，比如之前是100块钱买的，卖的时候，政府把折旧加上，只还你70、80块钱，这个房子不是升值而是贬值，所以，在厦门将近百分之八九十的人都是租保障房，因为剩下的钱他一定买房子，买房子才是投资。
第二个问题就是加大了贫富差距，中国就是有财产和没有财产两类人，单论工资带来的贫富差距其实没那么大，真正的差距是有没有财产，所以有房子的人和没房子的人，十年前和十年后差的很远。
第三个问题是占有大量资源。与虚拟股票不同，“土地财政”会制造大量“鬼楼”、“鬼城”
第四个问题是土地财政有可能导致金融风险。2012年，中国土地出让金为2.69万亿元，但土地抵押贷款总额为5.95万亿元。
土地财政的资本市场就像水库，可以极大地提高水资源的配置效率，灌溉更多的农田。但是，如果水库的规模过大并因此而淹没了真正带来产出的农田，水库就会变为一项负资产。
解决之道就是将土地财政转成税收财政，但是这条路是否行不通？
现在，中国从土地财政转向税收财政面临着几个槛：
现在中国的税负水平很高了，2012年税收收入超过11万亿元，再加一个税不知道怎么加。如果在加税的同时进行平衡性减税，又不知道该怎么减。因为，中国的税收以间接税为主，间接税占了70%以上；企业也算上了的话，实际上92%都是间接税。个人给国家直接交税占的很少，不到6%左右，加上个人代扣的，在提高个税起征点后，个人直接交给国家的只占了2%，居民税赋痛感不强，像美国、欧洲等国，百分之六七十都是直接税，这些国家一减税就可以减到个人账户去，而中国减税就减到企业账户去了，税收减少量大。
同时，从土地财政转向税收财政还面临着财务和政治风险。放弃土地财政，就是要地方政府放弃3万亿的土地收入和1万亿的房地产相关税收，那么，这部分地方收入的损失靠中央退税来弥补？这是不太可能的。如果把要征的财产税到老百姓个人头上去，老百姓工资没有增加，突然增加一个税，也是行不通的。更重要的一点是，不同的税制，“税痛”大不相同。历史上，直接税的征收比间接税的征收艰难得多。
从国外的情况看，英国个税源于小威廉﹒皮特时代的1798年“三部合成捐”，几度兴废，直到1874年威廉﹒格拉斯顿任首相时，才在英国税制中固定下来。其间长达80年。德国从1808年普法战争失败开始，经历长达80余年，到1891年首相米魁尔颁布所得税法才正式建立。 美国在1861年南北战争爆发后开征所得税，1872年废止。总统塔夫脱再提个税开征，被最高法院宣布违宪。直到1913年第16条宪法修正案通过，个税才得到确认。期间也长达数十年。无论英国的“光荣革命”，还是法国“大革命”和美国“独立战争”，无不同直接税征收密切相关，最终的结果都是宪政改革。一旦转向直接税，宪政改革就不可避免。
在现在的情况下，如何改进土地财政？主要是分存量和增量来分别进行操作。一句话，存量逐步过渡到财产税，增量还是走原来的路，这个效率高还好用。未来，我们不是完全在现在的土地财政一条路走到黑，而是要通过设计良好的、覆盖面广的保障房体系让老百姓可以有条件地拥有资产。当然，最为重要的是要推进人的城市化，从以前对厂商补贴土地到以后补贴劳动力，解决公共产品消费者的身份难题，保障房采取先租后售的模式，减少人口流动，帮助家庭快速完成原始资本积累，为劳动力资本的城市化创造前提。土地财政在城市化不同的阶段有不同的作用：在过去，地方政府通过土地财政进行了招商引资，启动了工业化；现在通过土地财政兴建了基础设施，启动了城市化；未来，我们还要依赖土地财政来补贴劳力，启动人的现代化。
随着城市化的推进，土地财政是否可以持续？现在，很多人认为中国城市化是取得了很大的成功，但很难持续下去，这么多老百姓上访，说明现在的征地已经干不下去了。其实，其他的国家在城市化的这个阶段统统都是如此，就是有的国家扛过去了，有的国家没有扛过去。所以我想，每一个城市发展到这一个阶段，我的个人判断，中国现在城镇化已经到这个槛上了，行百里，半九十，现在是最困难的阶段，跨过这个槛，一马平川。
在城市化完成后，我们是否还需要土地财政？要回答这个问题，我们就要来看下深圳，深圳的地在十年前就卖光了，深圳税收收入占到深圳政府收入的93%以上，来自土地的收益已经微不足道。虽然没有了土地财政，但深圳现在也没有垮掉，这个城市的税收照样在全国名列前茅。事实上，由于已经完成了原始资本积累，道路桥梁等已经修好了，修好了还融什么资，那时没有土地财政就是很正常的事情。所以，我们现在一直操心说土地财政会把以后的政府整死，其实等到原始资本积累完成了，这个是不治自愈的病，不用过分担忧。
最后，再次强调下我的观点，近代以来，中国一直在模仿、在追赶，尽管中国的城市化进步这么快是因为学了香港土地制度，但土地财政在这么大的规模、这么长的时间、取得这么好的效果是前所未有的。事实上，对每个国家不同的发展阶段而言，没有哪个固定的模式是十全十美的，即便是税收财政，国外就曾经历了无数次金融危机，人家都没有放弃税收财政，而中国土地财政才试三十年都不到了，好好的却就要放弃。我们要明白，制度自然有它的潜力和成长，有一些是需要去完善的，而不是简单的抛弃。
土地财政存废之辩
土地财政造成的土地闲置怎么办
韩毓祥（新鸿基房地产研究部经理）：我知道，中国的土地出让制度是学习香港，通过城市经营，地价上涨。但是，中国不到十分之一的城市能够做到既有供地又能高价经营，大部分城市的情况是一届市长或者是书记上任时，土地市场已经过剩，但是他对土地财政总的金额要求没有降低，每年都在增长，但由于土地已经过剩了，地价很难涨。土地财政做的漂亮的地方不多，上海、厦门、广州、深圳是，还有省会城市是，大部分的城市很难走这条路。在这个过程当中，土地有大量的闲置和浪费。
政府在做土地经营的过程中，导向是跟他自己有关的。赵局完全从政府的角度出发。因为他是规划局的局长。这是一个公共话题，有很多角度来看这个问题，有不同的人、不同的角度、不同的立场看的问题都是不一样。从政府来说土地财政就是政绩导向。不是土地价值最大化为导向。住宅和商业用地在整个用地比例是很低，哪怕是出让土地。工业用地是大头，但都是政府极低的价格出让，因为政府看到的是工业带来的利润和税收。商业用地也会带来持续的收入和就业。所以，这过程当中就没有看到土地的价值。
赵燕菁：土地浪费怎么解决？土地财政，地方政府跟发行地票是一样。地方政府是独立小银行，他发行他的信用，也能流通。但是，银行发行钞票是有限制的，土地发行的时候是没有限制的。我觉得可以给土地发行找一个锚，就像银行一样不能随便贷款，一定要和信用对在一起。
我和周其仁聊这个的时候就在想，城市的土地没有消费者的话都是假的，没有价值。周其仁也是这个观点。保障房是和人对应的，假设一个保障房就对应一个住户，像新加坡的保障房政策，规定凡是申请到保障房的人，必须要住在政府的保障房，不能把保障房出租了自己住豪宅。有了这个制度之后，可以把保障房和城市商品房挂起钩来。每建设七平米保障房只能卖三平米商品房，根据市场需要调整比例。
第二，有一些工业用地还有商业用地甚至办公用地都打了很多的折，看上去是一种资产流失。但是地方政府思考的不是完全用政绩找几个大项目。比如厦门现在做规划，政府把海边最好的地拿来做商业和办公楼，不许做住宅。所以说政府自己会配置资产，看上去好像是政府贴钱，其实是补贴下一届政府的长期收益。所以，中国企业这么有竞争力，就是地方政府补出来的。在厦门发现，政府为什么补贴大企业？因为有龙头效益，他一过来有一串过来，这就等于间接的补后面一大串企业了。
另外，在城市发展到一定阶段以后，工业用地是政府最大的存量，因为征地拆迁征不动了，下一步城市规划首当其冲就是工业。所以，现在看上去低价格的企业，哪天再收回来的时候政府也可以再出让，和住宅用地有区别。
政府能被看作一个企业吗
赵燕菁：政府是一个企业，也不会所有都赚钱，一定有风险，关键是怎样管理风险。你能容忍企业失败，也要容忍政府失败。在美国，很多政府破产，施瓦辛格最后也没有把加州整活了，也是欠了一屁股债进去，欠了一屁股债出来。所以，中国政府要硬，真的负债了中央政府就不救了，但是现在不行。所以，都让中央政府兜底就还是有人会干，跟银行一样，永远救他就永远有人干。这个是市场行为。政府不可能都是好的政府。
政府的确也有冲动，造成了很多的浪费。回过头来讲，2008年没有四万亿救厦门一下，那么当时就有错误的投资。企业也有错误的投资，政府也会有，所以现在也没有想好怎么解决。
傅蔚冈（上海金融与法律研究院执行院长）：如果把城市看成是一个企业，我们要允许企业失败，就要允许城市也失败，但这存在一个前提，就是城市的主人可以自由流动，鄂尔多斯不行就到上海或者是厦门。中国目前的问题是中国不允许城市失败，中央政府不允许城市失败。第二个问题是不允许自由迁徙。
张燎（上海济邦投资咨询公司董事长）：赵局提到公共品由政府提供是理所当然的。因为民营企业瞎搞出很多的问题，最后还是政府来擦屁股。提到厦门的公交，还有上海的公交最后都收为国有了，认为公共服务还是由政府来搞，民营化、私人参与都有这样那样的弊端。不过，基础设施和公共品的提供机制肯定不是单一的政府提供，现在有越来越多的例证发现，民营提供的机制不见得比政府差，很多情况下效率还更高。如果从效率的角度来考虑，应该考虑类似像PPP或者其他民营参与的机制。只不过在我们这个国度，在政绩导向的指挥棒下，官员对财政资金、公共资金通过土地财政或者其他财政、税收来筹集资金使用的效率不敏感了。
基础设施提高了之后，管制政策要跟上去，否则，弊端就会出现。这些年，民营化的项目跟官商勾结和腐败连在了一起，这是整个体制的问题，不仅仅是这个领域的问题。总体上来说，在基础设施和公共物品的民间部门提供或者参与的领域当中，大部分的问题还是来自于政府的监管和管理的理念、方法上没有改进，没有跟上体制转变的形式，而不是说这套方法就不行。
土地财政是对部分拆迁户的掠夺吗
张燎（上海济邦投资咨询公司董事长）：土地财政从财富集中和积累的角度来看虽有合理性，但是赵局的演讲当中更多是从政府的视角来看必须快速发展，必须筹资，没有比这个更可行的方式、手段的时候，依靠土地的投入要素作为资金的筹集对政府来说就是唯一的选择。但是就忽视了公平性和利益受损方的感受，这不单单是资金筹措的问题。利益受损方感受是一个社会问题。
与会嘉宾：第一，赵局长说土地财政是融资的问题，我不这么认为，我认为除了融资问题之外还有两个方面的因素，第一是税的问题，第二是抢的问题，刚才赵局长讲的，像美国或者其他剥削殖民地的这些国家，他们都是通过海外掠夺来达到原始积累的。但是对我们来讲，实际上对于部分拆迁户来讲，还有要求不合理的钉子户，还有实际的农民来讲，很大一部分是一种变相的掠夺。因为他本身失去和获得的对价是不相称的，从某种意义来说我个人认为也是一种变相的掠夺。虽然对外我们是和平崛起，但是换来的代价是内部的“战争”。拆迁、跳楼、自焚等等，这是第一。
赵燕菁：征地拆迁公平不公平？举一个例子，厦门的地铁修到老城里，最后不到一公里的一块地，赔偿要70亿，规划局就反对，然后就改了，挪了几百米出来。这一下老百姓就造反了，说我们家新房子都看好了，你又不来拆了。我说你要价这么高拆不起了。所以很多人是想暴富，不能怂恿他们这样。所以，现在老百姓不是利益受多少损失，而是要价很高。但是，赔的钱都是公共财政，是大家交的税，怎么能就给你这几个人。所以，是超额补偿，不存在掠夺。
巨额赔偿给一些钉子户，他们暴富，我觉得这种花钱法是对合法的人，就是按照国家的拆迁标准走的人不公平。
土地财政应不应该不透明
与会嘉宾：土地财政使用不透明，刚才赵局也讲了，这主要是用于提供公共服务品，主要用于基础设施的建设，但是并没有一个地方完全可以把他的收支表拿出来，表明所有土地基金收入全部是用于公共服务品的提供，或者是本地基础设施的建设。建设厅厅长、交通局局长被双规进去的比较多，这是负面的代价。
赵燕菁：土地财政的好处就是不透明。政府的税收财政是每年一项一项审的，年初是多少钱，年末就是多少钱，不能加一项少一项。但是，政府很多投入大家是不知道的，现在补贴企业都是秘密的，哪能在市场竞争的时候让隔壁城市知道补多少。前两天有一个企业一直想在厦门投资，就杀价，然后说不行就去武汉。武汉人肯定不会告诉我们会补贴多少钱的。这个时候补的钱都是从地价出的，没有从税收出。在国外，对企业是不能这么补的，不符合这个条款那个条款，要付法律责任。所以，我们就不能公开，这是我们的优势。其实，腐败和透明不透明这个事，不光是政府，私人PPP也有腐败，都要监管。
政府的钱是分两种花法，一种是税收的，基本上就是吃饭。土地的钱大部分都干了增量了，全部都拿来修道路、管线、市政、拆迁、建机场、建火车站。这些都不是从税收出的，包括地铁也不是。
其实，中国地方政府土地模式比发行债券更抗打，坏处就是有人爆富，就像股票一样。试点也挺好的，发债很有可能还不起，很多城市都违约。卖地不可能违约，卖出去怎么违约。
傅蔚冈（上海金融与法律研究院执行院长）：土地财政不能公开，因为这相当于商业机密。但是不公开就会出现政府把我的钱补给了被拆掉房子的人，就从我们其他纳税人身上抽一层皮。所以，一定要公开，如果这个不公开，媒体上一看大家补的很低，但是从另一个方面来讲，又有一部分人呢拿了很多，但是大家都不知道，这会影响另外一个问题。就是一个盖子两方面都要打开了，你说这个问题该怎么办？
土地财政挤压了谁
与会嘉宾：正面的作用是补贴了企业，但是可能收益更多的是大企业，因为他有比较强的议价能力，实际上，这对中国未来发展包括对现实生活当中对解决中国就业最大贡献的中型企业、小型企业、微型企业来说并不是一个好消息，这些企业在土地财政实施当中，并没有分得他们应有的一杯羹。
土地财政挤压了其他行业的融资，变相提升了整个社会的融资成本。为什么出现钱荒，利润为什么这么高，就是因为土地财政在这当中起到一定的作用。很多地方融资平台的资产规模非常大，但是并没有带来相对的净利润和现金流。地方政府融资平台财务报表当中有一个有意思的特点，市场规模很大，有的为了满足发债的需求，基础产业很高，但是净利润和净现金流都非常差。这就形成了一些问题，特别是一些小的地级市或者是财政收入很差的县级政府或者镇级政府，形成了大量的僵尸企业，占用大量的银行信贷，通过借息还旧来延续生命，他本身没有形成真正有市场竞争力的收入。这的确是以后引爆中国经济危机的爆炸点，一个雷区。
土地价值占国民财富绝大部分或者是相当一部分。但是从未来整个世界经济发展前景来看，土地价值可能在相应的下降，没有我们想象的那么超前。看网络企业阿里巴巴，特别是服务业，占用的土地是非常少的，这些新经济恰恰是未来整个社会经济和行业创新的方向。
政府没有钱就给企业一块地，然后给建好，用这个来弥补企业的投资，这是非常好的方法。但是，目前中国的房价是不合理的，不合理的原因是政府变相通过开发商间接向购房者征税。
赵燕菁：房价太高不合理，挤占了其他的投融资渠道。很多聪明的企业实际上是在房地产市场融完资之后投到企业当中去了。因为房地产的效率、融资比较高。万达在厦门投资的时候，本来想建一个商场，但是建的房子太赚了就又建了一个商场。
土地财政的下一步是不能再投在基础设施上，在商品房市场上，而是应用土地补贴进城的人，使整个城市运转下去。
地卖完了怎么办？
与会嘉宾：地卖完了怎么办？赵局提的方案是由卖地转向财产税，我第一个想到的问题就是如果转成财产税的话，这个财产的关系怎么解决，要转成财产税，从法理上来讲，土地就不应该是使用权，应该是所有权，如果转成所有权，跟社会主义、经济的公有制是不是在基础上就有一些冲突？
张燎（上海济邦投资咨询公司董事长）：我也认同土地财政对中国的快速城镇化过去的贡献是很大的，可以看到过去十几年的时间，很多城市的面貌发生很大的变化，这些都有赖于大量的基础设施和城市改造的投入，资金绝大部分还是来自土地财政，这是要肯定的。
赵局也提到土地财政的换档很困难，很危险。但我认为换档有危险并不意味着要因噎废食，其实是要慎重。因为现在依赖性很强，土地财政要换到税收财政的大方向大家都比较认同，包括赵局在后面部分也提到是大方向。但差异就是切换方式的问题。其实，转换的困难比较大，已经以七十年的土地出让款付出之后获得的房款，在转换中间怎样征税，这和对新增量的房地产征税是有区别的，如果没有区别，物业进行统一征税的矛盾很大。
也就是说，土地财政的换档依赖性和困难是需要慎重处理的，现在财政部还有国务院也在提房产税、物业税要征收的大方向，但是都没有提出来具体的方案是什么样的。上海和重庆的试点不具代表性，那个范围非常狭窄。
赵燕菁：土地财政是一个工具，可以是锤子，可以敲人，敲人就是凶器了。
其实，土地财政的问题是央行的问题。超发货币这么多，能指望房价下来吗？从某种意义来说，土地财政就是货币政策。
第二，底特律的问题，这个事情在中国会发生的。现在，福建省总人口没有变，但是人口增加的，原来是所有城市都增加，全部从农村进城，在上一次普查当中，除了厦门和福州还是泉州，就两个城市，其他都是下降的。这就是说谁也不知道谁会成为底特律，中国也会出现这个情况。周其仁也说很多城市人口在减少，我说没错，这是对的，就是因为最后大家都跑到上海、北京，最后上海变成五千万人城市，北京是拦不住，北京说要控制人口，我说那是不可能，你把所有公共资源朝这里集中，而且政府付费，地铁才两块钱，大学招生好处都堆在北京，把坑挖最深说水不能往那里流，这是反地心引力的。不像新加坡还有边界。如果没有户籍政策，我们这是孟买了，就已经是巴西了。为什么美国没有事，因为美国人从底特律移到纽约，就是纽约的公共服务给付钱了。厦门也是这样的，最怕就是人从龙岩过来，住在厦门街上，搭了一个违章的小房子，最后厦门就变成里约热内卢了。一半城市人住在不交钱的里面，剩下一半人住在城市当中，这些人就有矛盾，这个时候是危险的。举一个例子，我到巴西去看，一个电线杆子上无数个电线拉下来。我说电线杆子为什么搞这么复杂，他说其中只有一根是合法的，所有搭下来的线都是偷电的，整个一片山，你看到没有都用这一根电线上面的线，他说这个拆了就完了，要是在中国就是违章的。但都不敢拔，一根杆子上多少选票，你拔了就别在这里混了，政府就得走了。最后怎么出的钱。最后是你买电费的人要付双倍的价钱，要把没有付的人员的钱给付了，就是这样的。电只是其中一个例子，路的钱不交、学校钱不交，所有公共服务都免费使用。城市就会锁定在这里，这个时候没有一个政治家敢碰他们，这就是中等收入陷阱，我分析了一下，大概从这个现象出现了以后，目前为止没有一个国家爬了出来，因为和民主结合一起，只要一投票，你就下台，不是我走，……最后就搞成冲突了，所以泰国就是最典型的。泰国为什么会出现这个问题，有一半人把另外一半的人钱给用了，本来这一半人交钱享受这个公共服务，现在让他交双倍的税收，政府就天天换来换去。我不怕人进入到城市，这是城市的胜利。但是如果不付公共产品费用的这些人进来，就不是城市的胜利，就是我们的失败。中国的问题就出在我们十三亿人不可能同时达到中等收入水平，结果一部分穷人在城里混，然后就要靠户口这些办法给拦出去，惹了很多的麻烦。
财新网 | 2014-7-15
