【财新网】政府间财政关系改革突出了什么

背景：近日，国务院印发了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（以下简称《意见》），对推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革做出总体部署。

长期以来，中央与地方财政事权和支出责任划分的不尽合理，央地之间财事权错配以及不同程度的不清晰、不合理、不规范等问题，已经影响到市场在资源配置中决定性作用的充分发挥，不利于政府有效提供基本公共服务，与建立健全现代财政制度、推动国家治理体系和治理能力现代化的要求不相适应。

该《意见》的出台有哪些值得关注之处？其落地过程又需要注意哪些问题？

上海金融与法律研究院研究员聂日明指出，《意见》值得关注之处主要包括：较之前更清晰地划分了中央和地方的事权；提出要以法律形式来界定政府间财政关系；明确事权界定由中央来决定，突显出这是一个顶层设计的方案。

政府间财政关系应该如何划分，《意见》的思路与近两年中央的相关表述基本一致：中央的事情中央做，地方事情的地方做，中央和地方的一起做，不过，此次文件中更明确地提出了哪些是中央的事权，哪些是地方的事权，较之前表述更加清晰。减少并规范中央和地方的共同事权，这个提法此前很少提，目的在于避免职责不清，互相推诿。同时，事权还会动态调整。

《意见》提出要坚持法治化、规范化，明确表示要研究起草政府间财政关系法。聂日明说，以法律形式来界定政府间关系，较之前是很大的进步。

现行政府间事权及支出责任的界定相对混乱，法律地位较低，《立法法》第八条规定，基本的财政制度只能由法律决定，但法律层面只有《预算法》第十五、十六条提及分税制和转移支付，并没有涉及政府间事权的具体界定，实践中多由国务院和部委决定，不仅权威性不足，并且变动随意，增加了地方政府执行的不确定性。如果以法律形式来明确，决定之后的修改就不会太轻易，要通过法律的途径，这规范了中央政府的行为，对地方政府来说有更加稳定的预期，是好事。

另外，值得注意的是，聂日明指出，在具体事权中，义务教育、社保被列为中央和地方政府的共同事权，更加明确了中央的职责。此前虽然中央对这两方面均有一般或专项转移支付，但二者根本上还是被认为完全是地方政府的职责。如此规定的背景主要是因为人员流动的现状，流动人口的保障需要全国统筹，应该是为未来养老保险全国统筹等制度设计做好提前安排。

聂日明特别强调说，《意见》在总体要求中非常清晰地明确事权界定由中央来决定，加强了中央的责任。另外，中央和地方财政事权划分发生争议，由中央来裁定。以上表明这是一个顶层设计的方案。事实上，此前中国财政改革大多也是顶层设计，地方政府财政改革议题中的发言权本来就不大。

但是，全国一盘棋，在今天来看，问题较多。顶层设计固然有诸多好处，但一个显见的问题是容易出现闭门造车，由中央来决定是否能很好地契合市场的需求，在未来实行中会不会走形，从过去经验来看，会出现类似的问题。过去几年，在社保、户籍、劳动力流动等领域的改革出现一定的困境，并非顶层设计不够，而是没有很好的平衡各方的利益诉求。过度强调顶层设计，会影响政府间关系界定的合理性。

聂日明指出，要讨论未来的事权如何划分，应该先弄清楚现在是如何划分的，但他在研究中发现，并没有权威的事权和支出责权界定的现状描述，都散见于零碎的文件中，没有形成全貌。他认为，应该在弄清现状的基础上，将问题纳入公共的框架内去讨论，不应该闭门造车。首先告诉公众现状是怎样的，然后由专家学者及相关利益方提出不同的方案，让地方政府和百姓充分表达利益诉求，将大家的利益都摆到台面上，在全国人大通过立法形成新的划分办法，仍是中央决定，但效果可能更好。

《意见》列出的时间表里提出先划分责任再上升为立法，聂日明认为，划分的过程应该就是立法的过程，不应该先划好再上升为法律。

最后，聂日明指出政府间的事权与支出责任界定是体现在具体的事项中，界定清楚这些事项中的政府间关系的本质，就是推动这个领域的改革，相关领域的改革没有落实，事权和支出责任很难单兵突进，《意见》显然也意识到这一点，将政府间事权界定的内容约束在“财政事权”。即使如此，政府间财政事权的界定仍然是很困难的，因为财政事权是依赖于事权界定，依赖于改革进程的。

财新网 | 记者：张帆 | 2016-8-25