【财新网】北京积分谁能落户 居住证公共服务缘何模糊
12月10日，北京市的居住证制度和“积分落户”政策草案向社会公开，并开始征求社会各界意见。在全国各大城市中，迟迟未出台的北京市积分落户办法，终于初现轮廓。
根据北京市法制办公布的《积分落户办法(征求意见稿)》，北京市积分落户的申请人，需同时符合持有北京市居住证、年龄不超过45周岁、在京连续缴纳社会保险7年及以上、符合本市计划生育政策、无违法犯罪记录等5项条件，才有资格参加积分落户。但北京市积分落户的合格分数线为何，在文件中亦未公布，而是由北京市政府“根据年度人口调控情况”，每年向社会公布落户分数线。
上海金融与法律研究院城市化与政府监管领域研究员傅蔚冈对财新记者说，“尽管知道北京不可能会宽松，但达到这么严苛的条件仍超乎我的想象”。
傅蔚冈认为，获取居住证首先还要有暂住证，“北京是先例”；满45岁就没法参加积分落户，“条件太苛刻”。而在中央近期提出，要解决因计划生育政策造成的无户口人员落户问题的背景下，北京市却又用“符合本市计划生育政策”，给参加积分落户设置了新门槛。
对于能够落户的重要条件——积分指标，北京市《积分落户办法(征求意见稿)》由三项基础指标和七项导向指标构成，其中教育背景、纳税指标、职住区域等项目分数较高。
华东政法大学政治学与公共管理学院教授郭秀云认为，总的来看，北京、上海、广州等大城市的居住证和积分落户办法，都瞄准了“高层次人才”，学历和职称等占了给分的较大比重。据她透露，去广东省调研时发现，尽管广东省的政策导向是为引导农民工落户；但实际结果，还是与北京、上海类似，能真正落户的农民工还是比较少。
美国约翰斯·霍普金斯大学生物统计学博士黄文政提出，若采取严格的积分落户措施，“北京是最大的受害者”。因为若驱逐所谓的低端劳动力，反而会造成北京市民的生活水平下降，财政收入也会下降，“长远来讲北京市会受到一定影响”。
黄文政进一步向财新记者分析，现在的制度设计成了“只有成功了才能留下，这是很大的误区”。他认为，引进人才和培育创新技术的过程类似，具有一定的滞后性；如果纯粹只为了收割当前的人才，只会“越引进越落后”。黄文政提出，打造平等的竞争环境，“让一般人有机会成为人才”，并孵育创新企业，才是最有效率的机制。
傅蔚冈则认为，目前的做法，会导致整个社会出现一种“显性的歧视”，把“教育背景、职业、收入多少分三六九等”。而积分落户的制度设计，类似于国家向外籍人士发放绿卡的标准，“据说这种制度设计，参照了加拿大的技术移民政策，但我认为，一个国家之内不应该设置这种障碍”。
在目前公布的北京积分落户草案中，另一项广受关注的指标，是把职住区域的市内流动也当成了加减分的因素。
根据目前已公布的方案草案，将居住地由北京市城六区（东城区、西城区、朝阳区、海淀区、丰台区、石景山区）转移到本市其他行政区的申请人，每满1年加2分，最高加6分；就业地和居住地，均由城六区转移到本市其他行政区的申请人，每满1年加4分，最高加12分。
然而，若是将居住地从其他行政区转移到城六区的，每满1年减2分，最高减6分；而就业地和居住地，均由本市其他行政区转移到城六区的申请人，每满1年减4分，最高减12分。
对此，郭秀云表示，上海的居住证积分也有类似情况。虽然在相应文件中未有明确表述，但在实际操作中，对移往浦东新区的临港新城等区域的居民有额外加分，以此吸引居民到人口密度较小的区域定居。
但郭秀云说，上海方案中，关于区域的规定只规定了加分选项，而北京却既有加分、也有减分选项，体现了设计思路的不同。上海将职住区域纳入加分指标，主要出于发展新区的目的，以“吸引”手段，缓解城市区域之间的人口分布不均。而北京政策的目的，则是要降低城六区的人口密度，要实现把人口“往外推”的目的。
根据此前做出的北京市委市政府决策，从2015年起到2020年，北京市中心的城六区人口，要在2014年的基础上每年降低2至3个百分点，争取到2020年，中心城六区人口保证下降15%。
北京积分落户出台为何步履维艰
北京酝酿居住证、积分落户政策多年，但出台过程却“步履维艰”。
早在2010年，北京市就提出了要推行居住证制度，但始终处于论证阶段。2012年，中共北京市第十一次党代会才将“积极推行居住证制度”作为5年计划的内容。两年后，“推行居住证制度”被列入2014年的北京市政府工作报告，但在当年并无实质进展。
2015年，北京市政府工作报告的重点工作分工方案中再次提出，“出台居住证制度，研究制定积分落户政策”。2015年10月，中共十八届五中全会上通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》再次提出，在“十三五”期间，要实施居住证制度，努力实现基本公共服务常住人口全覆盖。
直到2015年的最后一个月，《北京市居住证管理办法(草案送审稿)》、《北京市积分落户管理办法(征求意见稿)》才正式向社会公开。
究竟，北京市居住证制度的落地，和北京市积分落户政策一直迟未公布的原因是什么？研究户籍制度多年的公安大学教授王太元，此前在接受财新记者采访时表示，北京市居住证政策设计谨慎、迟迟未能出台的原因，一方面是中央和北京的财政权力和责任划分得不够明确。他解释，公共服务的均等化，西方叫“国民待遇”，主要应该由中央财政来解决，实现“钱随人走”“经费随人走”的公共服务市场全国统一格局。
另一方面是北京市居住证附带的公共服务“含金量”多寡，将影响周边省市人口的流动选择。如果，北京市居住证所捆绑的公共服务质量，比河北等地的户籍人口待遇还要高，可能不利于北京的人口、资源向周边地区转移，“京津冀一体化(就)难办了”。
郭秀云认为，北京的居住证、积分落户政策此时发布，是由于2014年国务院法制办公布的全国版《居住证管理办法（征求意见稿）》公开后，北京市才“不得不出”的。而北京市相关政策的出台，实际上还是处于比较被动的状态。
京居住证附带的公共服务仍然模糊
然而，涉及全北京市超过800万非户籍常住人口权益的居住证、积分落户政策一经公布，却引发舆论的诸多质疑。
目前根据已披露的方案，北京市居住证除了可参与积分落户外，尚未体现其他城市居住证，通常会附加的各项公共服务或权利。北京市法制办在关于《北京市居住证管理办法（草案送审稿）》的说明中仅笼统地表示，居住证持有人享有的相关公共服务和便利，具体办法由市政府行政主管部门另行制定。
不少学者认为，发放居住证的意义，主要就在于为暂时不能放开落户的地区，赋予流动人口分阶段的各项市民待遇。
在约一年前由国务院法制办公布、公开征求意见的全国版《居住证管理办法（征求意见稿）》中便已经明确，“居住证持有人在居住地享受与当地户籍人口同等”的免费接受义务教育、依法参加社会保险、缴存提取和使用住房公积金等九项基本公共服务；以及办理出入境证件、机动车登记等六项便利。
对比其他特大城市的居住证政策，附带一定的基本公共服务也是常态。如2013年颁布的《上海市居住证管理办法》就明确：持证人在子女教育、社会保险、证件办理、住房等方面享有一定的公共服务待遇；2014年通过的《深圳经济特区居住证条例》也提出了持证人可以享受一定的权益。
郭秀云认为，如果北京的居住证不附带一定的公共服务，只能用来作单纯的积分，必须在落户之后才能享受公共服务，“可能会有一些问题”。未来，北京是否为持有居住证的人口提供“准市民”待遇，是否出台使居住证与公共服务相捆绑的政策，“都取决于北京自己的意愿”。
中国人民大学经济学院教授郑新业此前在受访时亦曾告诉财新记者，“户改”的牛鼻子是财税体制，更是中央政府。目前在为外来人口提供市民待遇一事上，中央对地方政府既没有激励措施，亦没有惩罚措施，“归根结底，中国户籍制度改革的问题在中央政府，中央财政转移支付的力度太小，中央政府不做事是问题的关键。只有中央政府从中发挥主要作用，才能打破地方利益拉锯。”
学者忧既有落户渠道或受压缩
据智坤教育整理的《2015最新北京户口政策详细版》显示，目前，获得北京户口的人主要包括七类人群，分别为新生儿、应届毕业生、高端人才、投靠京籍亲属者和劳模等其他人员。其中，新生儿入籍，是每年北京户口新增量最多的情况。
除此之外，应届毕业生则是外来移入者落户北京的最主要人群。据智坤教育机构整理的2013年数据显示，除了新生儿外，落户北京人群的大致比例为：应届毕业生占48%、投靠直系亲属者占24%、引进人才占14%、新考取的公务员占10%。
那么，实施积分落户制度之后，既有的北京落户途径是否还会受到影响？原有途径与积分落户制度的关系如何？郭秀云向财新记者介绍了上海的情况。她说，目前上海市的外来人口落户，实行的是“直接落户”与“居住证转入本地户籍”的双轨制，两种制度并行。
郭秀云透露，由于上海市的常住人口增长很快，上海市户籍政策改革的“一号课题”也与人口调控有关。目前，“上海市的想法是，逐步扩大居住证转入的比例，而缩小直接落户的指标”。
作为对全国人口吸引力最强的城市之一，面临重重“大城市病”的北京，并无易改变其严控人口规模的政策目标。
根据北京市委市政府此前已做出的决策，到2020年，北京市的常住人口须控制在2300万人。这意味着，未来五年内，北京只剩不到150万人的人口增长空间，平均每年不到30万人。
如果北京也采用“积分落户”与既有“直接落户”双轨并行的模式，在可新增人口规模有限的条件下，有论者担忧，目前在“直接落户”渠道中占比较高的应届毕业生落户指标，或有可能出现压缩。
黄文政认为，北京终于成形的积分落户政策，比起此前“相对来说是微小的进步，至少有了通道可以落户，让人看到希望。但步子太小，用想象的天花板限制大家的迁徙自由。”
财新网 | 记者：石睿，盛梦露，实习记者：罗瑞垚 | 2015-12-11
