【财新网】交通部征求专车新政意见 专家打了“差评”
快速发展的互联网专车行业，在中国始终面临监管法规的滞后和政策风险的掣肘。10月10日下午，在专车行业迅猛发展超过一年后，交通运输部公布了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（下称《暂行办法》），使此前没有完整法规可依循的互联网约租车(又称“专车”)行业，终于可望迎来一套全国性的法规框架。
《暂行办法》对经营专车的企业资格、从业车辆及从业驾驶标准等内容都有详细规定。专车经营者被要求在服务所在地“不应具有市场支配地位，不得妨碍市场公平竞争”；专车运价应实行政府指导价或市场调节价。至于从业车辆的使用性质，则须登记为出租客运。至于具体的营运年限，则由各地根据本地实际情况自行确定。
据财新记者了解，对于《暂行办法》的内容，学界多认为，政府的开放态度低于之前的预期，总体而言，对网络约租车的快速发展不利，其中多项规定条款更体现了“限制性”态度。
专车行业的主要业者，包括滴滴快的、神州专车、优步、易到等业界方面均对财新记者表示，将积极配合交通部与地方交通主管部门在网络约租车方面的管理，倡导依法合规经营，营造公开、公平竞争的市场氛围，并在第一时间申请相关营运许可。
专家多对《暂行办法》打“差评”
《暂行办法》公布后，学界多认为，交通运输部的表态过于保守，与市场需求不符，对网络约租车的发展不利。中国信息经济学会信息社会研究所所长王俊秀直言: “给交通部的管理办法打个‘差评’。”
王俊秀认为，目前出台的网络支付和网络约车等一系列管理办法，其实质在于“传统的封闭垂直型社会体制”与“开放网络型社会体制”的冲突。共享经济的兴起，实现了私有资源和公共资源的转换，最大限度的节约了社会成本。公权力应该改变监管模式，顺应时代潮流，进行制度创新，学会和平台企业共同治理，不能墨守成规。
但也有专家认为，“这次意见稿的主要出发点就是公众安全，规范车辆和驾驶员的资格，都是为公众安全考虑”，中国道路运输协会副会长、秘书长王丽梅表示，“前阵子北京有个新闻，一个司机不停地看各种专车平台信息，结果出了事故。所以意见稿要求，网络预约车车辆只能接入一个平台，有人认为这样做是保护专车平台利益，这是误读，主要还是为了公众安全。”
王丽梅认为，《暂行办法》的整体思路，是给新业态一个合法化的地位，肯定其提供出租车中的高端服务的功能，巡游车只能在大马路上招揽，价格低廉，环境可能不是很好；而网络预约车可以开到家门口，环境更好。同时，《暂行办法》也明确网络预约车经营者的主体责任。王丽梅称，这其中的监管规则，不仅仅是出租车行业的监管规则，而是整个道路运输行业都要遵循的规则，从事营利性运输服务的车辆和驾驶员必须有一定的资格。
在《暂行办法》中，关于网络约租车的主体准入、车辆资质、从业人员资格、投放数量及定价等方面，多有授权地方政府设置行政许可或视当地情况自行裁量的条款。
中国政法大学传播法研究中心副主任朱巍认为，《暂行办法》中对网络约租车设立地方政府许可的规定，涉嫌违反上位法，属于增设行政许可的性质。
朱巍说，“将网络约租车的平台、车辆和司机三个资质都设立成行政许可模式，这不仅不是促进‘互联网+’产业的发展，反倒是起到了极大的阻碍作用，已经超出了宏观调控和市场规制正常范畴，是典型的行政干扰市场的情形。同时，这也与国家行政体制改革中强调的简政放权大相径庭，这不是在放权，而是在变相‘抓权’。”
网络约租车兴起以来，一直被视为共享经济的代表。所谓的共享经济，是指每个人将自己闲置的资源（有形资产、无形服务、时间等）贡献给他人并获取相应回报的经济模式。其典型代表包括美国的Uber和Airbnb，以及中国的滴滴快的、神州、易到等提供专车及租车服务的公司。
上海交通大学媒体与设计学院教师、IT行业评论者魏武挥认为，《暂行办法》通过与司机签订劳动合同，禁止私家车等方式，彻底消灭了共享经济，做出了一个“高级版昂贵版出租车”。
中国政法大学副教授王军认为，“如果按照这个意见实施，那不过是在原有出租车基础上，扩大了出租车的种类和数量，跟专车体现的共享经济思维无关，因为它没有让非营运车辆分享式的使用，还是依照了以前的出租车管理体制，这是比较保守的一种处理，用老办法管理新生事物对网约车的发展是比较大的束缚。”
交通工程师顾啸涛认为，“我对公平竞争、司机、乘客合法权益保护的内容没有异议，但一刀切把专车定性为出租客运性质不太认可，这是把共享经济模式给否定了。”
顾啸涛认为，共享经济产品是一种高效利用资源、同时提供多样化选择的生活方式。在移动互联网支持的背景下，这些共享经济模式也代表了一种先进生产力，理应是未来的发展趋势之一。共享经济是对原有的经济模式的一种颠覆，由于既有的法规是在旧有模式下制定的，所以必然存在所谓的合法性问题，包括税收、监管等方面，同时也与旧模式之间存在利益冲突，所以初期肯定会遭遇各种阻力。“但我始终相信‘三个代表’的力量”，顾啸涛说
东南大学法制研究中心副主任顾大松认为，“现在的征求意见稿中，各种许可条件，标准让人眼花缭乱。”他认为，“互联网将是对传统资源的整合，是一加一等于二，而不是说互联网再去做传统的产业，这个征求意见稿实际上把互联网企业做成了第二个出租车公司。”
在中央及地方权力分属上，顾大松认为，应该正确地处理中央和地方的关系。“城市交通具有地方性，因此更多的决定权应该交给地方，而不是约束地方。地方有些先进的经验，有普遍适用的价可能，五部委的规章也要有开放的空间。”
多项规定引学界争议
针对《暂行办法》的具体内容，学界普遍认为，网络约租车被定性为出租车的一种，按照原有的出租车体制管理网络约租车，是不可行的。
上海金融与法律研究院研究员傅蔚冈认为，“整个意见稿思路和市场变化是背道而驰的，专车最重要的作用是盘活存量资源，意见稿把这些都废了。一个是要求车辆有《道路运输证》，驾驶人员具备《道路运输从业人员从业资格证》，这样私家车就没办法做了。”
《暂行办法》中对于车辆条件的规定是，“具体车辆标准、营运年限和车辆标识，由设区的市级或者县级交通运输主管部门，按照高品质服务、差异化经营的发展原则，结合本地实际情况确定。”
傅蔚冈表示，“改变车辆性质后报废年限一直有争议，这次意见稿把这个问题回避了。营运车辆的报废年限主要为乘客安全考虑，出租车天天在路上跑，车辆有一定使用年限。但私家车大部分时间还是车主自己用。”
王军认为：专车最大的优势在于动员大量非营运车辆，让非营运车辆的一部分时间、资源调剂到运输市场。“这次意见稿要求从事专车服务的车辆都是营运车辆，按照现行法规，有八年的报废年限。但呼吁比较多的是，能不能把这些车辆作为一种特殊的营运车辆，与普通的营运车辆区分开来，实行不一样的报废年限。”
《暂行办法》中规定，接入平台的驾驶员要和平台签订劳动合同。傅蔚冈说，“这样兼职(从事专车)不可能了。交通运输部这是越权，它没有权力规定员工和平台之间的关系。按理来说，从事专车运营的车主可以是劳务派遣，不一定非是经营单位的员工。”
王军表示，“这个意见稿其实就是把网约车平台变成了传统的出租车公司，只不过不用买车，车都是车主自己的，但要和平台签订劳动合同，成为平台的雇员。这种管理体制很怪，也正是因为要求签订劳动合同，所以车主肯定是能和一个平台签，而不是两个以上平台。理想的监管模式是政府和平台合作监管，各自承担一部分职责，让约车平台审核车辆和司机的资质，政府负责审核平台的标准并监督标准的落实情况。”
《暂行办法》与之前表现较为开放的上海新政有较大出入。王军说，“现在上海专车的监管思路主要就是把责任交给平台，这和交通部的意见稿思路是不一样的。如果要按照交通部的思路做，那上海试点怎么办？现在给出的框架太单一，没有给地方灵活的空间去尝试。”
10月8日，上海市交通委宣布已向滴滴出行颁发了上海市的“网络约租车平台经营资格许可”。这是国内第一张由政府部门发出的专车平台资质许可。滴滴出行也成为上海第一家获得网络约租车平台资质的企业。
但上海专车试点管理方案和研议中的全国性《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》，两者间最大的不同在于：在上海试点中，并未对参与专车运营的车辆性质进行特别规定。这意味着，私家车在上海参与专车运营，不须要把车辆的性质从“非营运车辆”改登记为“营运车辆”。而此前备受舆论关注的私家车一旦改为营运车辆后，营运年限恐受限、或到期须报废等问题，在上海试点中也暂不存在。
中国社会科学院工业经济研究所研究员余晖认为，“总体来说其实对于数量，性质这块还是有一定空间利用的。可以由地方根据实际情况执行，就肯定会造成一些本地利益的寻租空间。”
四大专车公司做出回应
针对《暂行办法》的内容，各大网络约租车企业纷纷回应。
滴滴快的新闻发言人陶然表示，网约车管理办法目前还在征求意见期间，我们对此表示关注，也会继续和相关主管部门沟通和反馈。“青山遮不住，毕竟东流去。”
神州专车方面表示，交通运输部发布的《暂行办法》，前期已通过座谈交流等形式，充分听取了包括神州专车在内的各有关方面的意见建议和发展诉求，并在具体内容中已经得到了很好的体现。《暂行办法》充分体现了移动互联网时代政府管理部门开放、包容、创新的管理理念和发展思路，对于促进行业发展有着积极的意义，神州对此表示欢迎。
神州专车方面表示，“神州专车自成立以来，严格遵守交通部今年1月8日对‘专车’发展的指导精神，坚持‘专业车辆、专业司机’的B2C发展模式，所有车辆均来源于租赁公司，全部司机都经过细致筛选、认真培训和严格管理。我们将认真研究《暂行办法》的规定，并向主管部门反馈相关意见和建议。同时，我们将按照《暂行办法》的有关要求，尽快主动与各地管理部门做好对接。”
优步方面则回应称，《暂行办法》体现了政府对网络约租车这种“互联网+”新业态的支持和认可。作为行业的主要参与者，优步中国会认真领会管理办法的精神，并积极参与整个办法制定过程。一旦管理办法在征求意见之后正式颁布实施，我们会以此为标尺，主动适应行业发展的新常态，并全力配合新规的落实落地工作。
优步方面还表示，“事实上，优步中国独立运营实体的建立、服务器的完全境内运营、有关互联网资质的取得和报备，作为本土化进程重要的部分，都已经完成。我们已经和各地方政府在积极沟通交流中，会在地方实施细则颁布后，第一时间申请网络约租车所需要的资质和证照。”
易到用车方面回应称，目前，易到用车已具备互联网业务资质和电信业务经营许可证，注册服务器设置在中国大陆境内，建立了严格的车辆与司机准入标准、司机培训制度、用户评价机制，设置了乘客投诉渠道，具备相应的服务与管理能力。
对于《暂行办法》的即将来临，易到用车表示，将积极配合交通部与地方交通主管部门在网络约租车方面的管理，倡导依法合规经营，营造公开、公平竞争的市场氛围，第一时间申请相关营运许可。《暂行办法》为行业指导意见性质，实际给予了网约车合法地位，为社会车辆进入网约车开了口子，并对从业者经营行为进行了规范，有利于避免行业无序竞争，指明了行业发展和管理方向，体现了鼓励创新的政策导向。
此外易到方面表示，已经和各大城市交通主管部门展开积极的接触，将配合各大城市做好“互联网+交通出行”的有效融合。
各地专车新政或将陆续出台
尼尔森中国互联网研究（CR-Nielsen）高级副总裁马旗戟分析说，“《暂行办法》出于规范管理，提升质量，保障权益等，是好的，但对共享经济、平台经济和微经济的理解是根本错误的，因此所遵循和设计的管理办法，也就是按照中心制、层级制和规模制，无法适应当前及未来的市场需求。”
马旗戟认为，“目前的设计（管理办法）是把出租车做大做强的路数，把一切新的模式和市场都合并到以往的出租车条块中，完全忽视了平台经济下经济活动、交易行为的特点。其中，归入运营制、平台主体责任制、两种出租服务模式差别对待制等等，都值得商榷。”
有滴滴快的的投资人告诉财新记者，“目前的政策和我们预期的没有特别大出入，短时间内政策依然会倾向于保护出租车行业，出租车行业的利益在地方政府，这个是必须要平衡的。交通部说的话在地方还要再妥协，各地都要考虑自己的情况，所以最后定价权这些就会交给地方。”
针对上海新政“先走一步”的局势，滴滴快的的投资人认为，“走得快，滴滴之所以能拿到牌照，那是因为有出租车的利益在里边，政策风险低。上海的做法，是交通部政策‘真空期’的一个临时的做法”。
有专车业内人士分析指出，交通部的意见稿到终稿肯定还会有调整。一方面，交通部的意见最终在各地的落实情况可能并不一样。比如，交通部的政策没有价格规定，但不排除有地方在实施过程中对价格做出规定，有地方还有可能规定要求专车比出租车高50%的定价。这名人士表示，“专车差异化不能用价格杠杆，服务和定位的差异化应该由市场来做，地方行政不要干预太多。”
据财新记者了解，深圳、广州、武汉、杭州等地方政府的专车新政或将陆续出台。上述业内人士表示，“他们的牌照近期也会出来，各家都一直在和他们沟通，但是深圳当地的出租车、专车都引发过罢工，还出过专车司机被谋杀的恶性事件。在深圳和广州，可能会倾向于把牌照发给没有引起过恶性事件的公司。”
据财新记者了解，就在滴滴快的在上海拿到牌照后的第二天，易到用车已向上海交管委提交申请；而滴滴快的也正在和深圳客运管理局沟通，希望能够获得深圳的专车牌照。
财新网 | 记者：李妍、屈运栩、刘佳英、王歆慈 | 2015-10-10
