【法治周末】国家中小企业发展基金前景待考

9月1日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，决定设立总规模达600亿元的国家中小企业发展基金。此基金重点支持种子期、初创期成长型中小企业的发展，是缓解中小企业长期存在的融资难、融资贵问题的又一利好。

与财政直接“喂养式”给予补助帮扶企业的方式不同，此次国家中小企业发展基金的建立强调政府与市场的携手合作，共同增强中小企业创业创新的动力。在基金的运作方式上也更加强调使用市场化的操作手段。

会议认为，改革创新投融资机制，强化定向调控，让积极财政政策更加精准发力，缓解中小企业融资难、融资贵，对于扩大就业，推动大众创业、万众创新，增强发展新动能，具有重要意义。

媒体评论员徐立凡认为，国家中小企业发展基金“提供了改变国家投融资机制，盘活存量财政资金、为社会资本创造新投资渠道的巨大想象空间。这或许是设立国家中小企业发展基金的最大意义”。

法治周末记者采访多位专家亦均谨慎指出，该基金的设立有一定的示范作用，但在具体运作上仍有许多问题需要注意，如何保证资金使用的效率和公平性，基金的管理人、募资、审核筛选、收益分配、退出等各个环节都需要关注。

“促进中小企业的发展，一方面需要中小企业自己的努力做大做强，另一方面还需要政府在政策上鼓励中小企业的发展，完善市场环境和市场秩序，为中小企业的发展创造公平的政策、法律、税收环境。”北京大学经济学院副教授吕随启告诉法治周末记者。

市场化运行

“这绝不是分给哪个部门、哪个司局的钱。要把国家中小企业发展基金办成一个市场化运行的基金，切忌成为管理部门的‘钱袋子’！”9月1日的国务院常务会议上，李克强总理强调说。

这笔总规模为600亿元的发展基金由中央财政出资150亿元，并吸引社会资金共同参与而建立。

会议决定，中央财政通过整合资金出资150亿元，创新机制发挥杠杆作用和乘数效应，吸引民营和国有企业、金融机构、地方政府等共同参与，建立总规模为600亿元的国家中小企业发展基金，通过设立母基金、直投基金等，用市场化的办法，重点支持种子期、初创期成长型中小企业发展。

会议明确，基金原则上采取有限合伙制，其募资、设立、管理、收益分配、到期退出等均按市场化原则操作。通过社会出资人优先分红、国家出资收益适当让利等措施，更多吸引社会资本，激发中小企业“双创”活力。

采取有限合伙制，按市场化原则操作无疑是此发展基金的一个亮点。

有关部门在汇报中说，基金将设立理事会，负责审定基金政策目标、监督基金投资方向、对基金绩效进行考核评价、调整不合格的基金管理机构。李克强明确要求，基金设立后必须明晰架构，创新运行机制，真正把资金用好、用到位。

“必须明确，基金理事会只是一个政府管理监督的框架，至于基金运行的过程，完全要按照商业化原则操作，要遵循既定的章程、规定，保证一定的回报，充分发挥市场的作用和力量。”李克强总理说。

他强调，国家中小企业发展基金，绝不是分给哪个部门、哪个司局的“钱袋子”。相关部门要切实担负起责任，“你争取的不仅是‘权’，更是‘责’”。

“理事会要明确自己的责任：一方面，通过股权干预等方式，调动母基金、直投基金等实体基金，支持大众创业、万众创新，支持成长型中小企业加快发展。另一方面，要检查监督基金的运行是否有效果，每年要形成报告，对运行中发现的问题及时纠正，对实践中的成功经验要及时总结、大力推广。”李克强说。

“支持企业发展不能再像过去那样，先给各部门分钱，再让各地方来‘跑部’。那样做效率低不说，一定程度上还会滋生腐败和寻租空间。”李克强说，“我们必须按照市场化原则运行基金。政府的职责，就是通过制定规则，引导实体基金投向成长型中小企业。”

他要求有关部门，在“技术改造”等扶持资金政策中，也要改变以往“企业打报告、中央就拨款”的旧模式，转而引入种子基金等市场化运行理念，提高资金使用效率。

李克强最后强调，国家中小企业发展基金是一项重大政策。“如果实践得好，真正发挥中央财政投入的杠杆效应、乘数效应，不仅对成长型企业是很大的扶持，也能有力缓解中小企业融资难、融资贵困境，这对扩大就业，推动大众创业、万众创新，增强发展新动力，都具有重大意义。”

专家的担心

“这是首个采取有限合伙制支持中小企业创新发展的政府性基金。”徐立凡撰文评价道。

然而，也有多位受访的业内专家表达了对这个基金能否顺利实施的担心。

吕随启说：“这其中有些问题很关键。第一，这个基金由谁来管理，初衷是什么，是为了扶持中小企业，还是为了通过中小企业来盈利，这是很不一样的。”

“第二，这个基金的运作机制是什么，怎么申请审核，给什么样的中小企业，基金使用过程中的监督和效果、退出机制等一系列的问题。”

上海金融与法律研究院研究员聂日明对法治周末记者说，这个基金的设立存在着先天的悖论，如果说宗旨是为了解决中小企业生存艰难的问题，那么这笔钱给谁？给了效益好的企业，基金市场化运作，就不会亏，利润就会相对高；但是，其中150亿元是政府财政拨款，是不是应该扶持效益不好的企业呢，钱给他们，就很有可能血本无归。

“如果让民间资本进入，市场化手段操作的话，那么这个基金就是要盈利。哪些资本能够被纳入这笔基金就很重要了，因为这是个稳赚不赔的生意。”吕随启也指出。

“采用市场化的手段操作基金是我国目前公募基金可以做到的。”一位基金业从业人员告诉法治周末记者，“如果采用市场化的方法严格筛选效益好、符合标准的中小企业的话，金融市场也可以做到，为什么要设立此专项基金呢？”

此基金的设立仍处于起步阶段，具体何时设立并无公开消息。聂日明说，也许要等资金到位。

中国社会科学院农村发展研究所研究员冯兴元表示，通过财政资金扶持中小企业发展的做法，往往难以保证资金的使用效率和公平性。

冯兴元指出，政府通过财政建立基金，以股权投资、资金补贴、贴息等方式资助和扶持中小企业发展的做法，过去并不鲜见，效果却不理想。一方面，“财政资金用来补贴谁，不是市场决定的。谁拿到就是赚了，拿不到就是被歧视了，难以保证资金使用效率和公平性。”他表示。另一方面，财政资金层层下拨，既需要耗费人力成本，又容易“雁过拔毛”，滋生腐败和寻租，必然不能完全有效利用。

只是符号效应？

冯兴元长期研究民营企业和中小企业，他对法治周末记者说：“这个基金的设立是一个很好的信号，有符号效应，有助于我们经济增长目标的实现，改善民营企业融资难的困境。但是真正促进中小企业的发展，推动双创，还是需要完善市场环境和市场秩序，解放资本，为中小企业创造市场化的融资机制。”

近两来，受国内外复杂的经济形势影响，制造业增长动力减弱，在经济下行的压力下，推动创业创新成为政府着力培育的新的经济增长点。

而长期以来，中小微企业发展面临诸多困难，其中融资难、融资贵是制约中小企业发展的主要困难之一。

为此，2014年以来，国家采取了包括取消和下放行政审批制度、减税清费政策和加大融资支持等一系列措施，支持中小企业的发展。然而，由于中小企业天然的低信用等级与银行控制呆坏账的需求之间，有着难以调解的矛盾，所以，其融资渠道始终难以畅通。

“这两年生意确实不好做，单子少了，利润也低了。”一位纺织制造业老板告诉法治周末记者，“我通常使用的融资渠道也不多，一般是向银行贷款，但是贷款手续太多，所以我主要是通过自有资金内部融资。”

有研究表明，多数中小企业早期发展只能靠自有资金支撑，只有大约10%的中小企业能够得到融资支持。

“能够提供融资的基金我们当然是很欢迎的，但是这个基金主要针对什么样的中小企业，要怎么申请呢？”这位老板说。

业内人士表示，从成因看，中小企业“融资难、融资贵”问题非常复杂，既是中小微企业资产少、风险高等客观因素在资金价格上的反映，又受宏观经济运行、信贷服务体系、融资配套体制、金融发展环境等综合因素影响。

吕随启认为，从风险高、资产少等角度来说，中小企业融资难、融资贵是可以理解的。

“如果中小企业有能力告诉市场，自己能做大做强，市场就会给你钱，市场从来都不缺钱。如果没有能力，编故事拿到了融资，意义也不大。”吕随启说，“所以，真正解决融资的问题，还是要中小企业自己做大做强。”

除此之外，瑞华会计师事务所管理合伙人张连起表示，要真正解决中小微企业运营资金困局，还要在减税降费、建立征信制度、推进包括新三板在内的多层次资本市场体系建设等方面加强创新。

聂日明同样认为，此基金的设立对于解决中小企业的资金运营困局作用微乎其微。“600亿元的资金规模相对于目前中小企业面临的风险规模来说是不成比例的。”

“另外，资金真的能进那些需要钱的中小企业的口袋吗？”聂日明质疑。“任何一种指标都可以被质疑是不公平的，因为并不是市场行为。”

聂日明建议：“定向减免中小企业税收600亿元，或许是更公平的支持中小企业的做法。”

《法治周末》 | 记者：汲东野| 2015-9-8