【财新网】预算法实施条例修订 学者疑虑财政部门利益法律化

《预算法实施条例（修订草案征求意见稿）》（下称条例草案征求意见稿）在国务院法制办网站上征求意见结束，由于该征求意见稿并未严格遵循新预算法的立法宗旨，在许多地方突破了新预算法这一上位法的强制性规定，新预算法明确的一些事项在条例草案征求意见稿中存在“部门利益法律化”倾向，遭到学者疑虑。

预算法十年修法，修订过程一波三折。2014年8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议审议通过了《关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》，2015年1月1日新预算法实施。此后，做好相关立法配套工作，修订《预算法实施条例》被提上日程。

国务院法制办6月24日将条例草案征求意见稿及说明全文公布，征求社会各界意见。征求意见稿共8章内容涉及新预算法中关于预算四本账如何衔接、预算公开、转移支付、预算编制、政府债务、预算执行等内容。

7月20日，九所高校和研究机构中长期从事预算法研究的十几位专家学者，在上海召开了“《预算法实施条例》征求意见”专题研讨会。与会专家认为，条例草案有一定进步，明确并细化了新预算法对预算完整性、预算编制、预算公开等方面的规定，赋予财政部门更大的权力去约束各部门的预算管理，在某些方面推动预算行为法治化、在转移支付、政府债务余额管理等方面也做了一些明确的规定。但是新预算法的一些进步在条例草案征求意见稿的落实过程中甚至出现了倒退。

颇受专家质疑的一点在于，新预算法明确了中国人民银行经理国库的地位，而在条例草案征求意见稿中通过虚置条款等方式，多处有违新预算法的强制性规定。

新预算法规定“中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院的有关规定办理”。但条例草案征求意见稿第七十三条规定，“地方国库业务由中国人民银行分支机构办理”。

与会专家认为，这强行将“地方国库依照国务院有关规定办理”的“办理”理解成和“经理”不同的“办理机构”，割裂了中央国库和地方国库，并将两者统称为“国库业务经办机构”，破坏了国家金库的统一性和完整性，实际上否定了中国人民银行对地方国库的经理权，违反了《预算法》、《中国人民银行法》、《国家金库条例》等法律法规对中国人民银行经理国库的规定。

而条例草案征求意见稿中要求“国库对财政负责”，“中国人民银行经理中央国库业务应当接受财政部的指导和监督，对中央财政负责”，财政部门“指导监督并定期检查中国人民银行经理国库业务、中国人民银行分支机构和有关银行业金融机构办理国库业务的职责履行情况”，与会专家强调，这有弱化中国人民银行在国库管理中的经理角色之嫌，没有明确依照现行法律法规充分赋予中国人民银行经理国库的具体职能。

在财政专户被明令清理整顿的背景下，条例草案征求意见稿仍然试图放宽新预算法对财政专户开设的严格限制，并以“国库单一账户体系”取代“国库单一账户”，也遭到专家的批评。

新预算法要求设立财政专户需要依据国务院有关规定，国务院《关于深化预算管理制度改革的决定》进一步明确“除财政部审核并报国务院批准予以保留的专户外，其余专户在 2 年内逐步取消”。与会专家表示，条例草案征求意见稿违反规定，降低财政专户的开设门槛，改为“财政部负责核准财政专户”，而不见了“报国务院批准”的明确规定，实际上为各级财政部门保留和新设“财政专户”开了口子。

与会专家建议，全面落实中国人民银行经理国库的地位，落实并细化完善新预算法明确的内容，条款不应违反新预算法已经明确的强制性规定，坚持国库单一账户，严格限制直至逐步取消财政专户，把政府全部收支纳入到国库单一账户进行管理。

此外，与会专家还建议明确预算公开和预算监督的方式与内容，如何花纳税人的钱，一分一厘都应该让纳税人及人大代表知晓。修改条例草案征求意见稿的第一条，说明立法宗旨、立法精神，落实新预算法的立法精神。

此次实施条例的征求意见稿由财政部一家起草，本应被管理控权的财政部，在立法过程中存在部门利益法律化，仅阐述了财政部的权力职责，维护财政部门利益，无法规定人大在预算中的具体职能和权力。

与会专家建议，全面修订《预算法实施条例》。重新组建实施条例草案起草组，由国务院法制办牵头，财政部、中国人民银行、国家税务总局、海关总署、审计署、国家发展改革委等行政部门和作为政府预算实施的相关单位应当参与起草过程，听取并合理吸收相关部门、各单位的意见，并征求全国人大财经委和预算工作委、地方人大以及资深专家的意见。

附：十三学者建言《预算法实施条例（修订草案征求意见稿）》

财新网 | 记者：邢昀 | 2015-7-23