【上海国资】存款保险落地
5月1日，《存款保险条例》正式施行，20多年来酝酿的存款保险制度终于落地，对于人民币50万元以下的储户存款将享受存款保险基金的保障，在银行破产时不会发生清偿风险。存款保险制度的落地将过去对银行“隐性担保”的公开秘密转为显性、有额度的担保机制，不失为一个进步，但需要承认的是，短期内制度的利好作用有限，心理作用大于实际效果。
“存款保险制度对任何国家来说都是一个必不可少‘基础设施’，打破隐性担保。但存款保险基金规模毕竟较小，一旦面临银行破产，央行依然是兜底者。”国务院发展研究中心金融研究所证券研究室副主任范建军对《上海国资》表示，此外，后期存款保险基金运用的可操作性也不大，依然以政府债券、中央银行票据、信用等级较高的金融债券等为主。
避免过多管制
存款保险作为强制性保险，要求所有存款银行通过交纳保费形成存款保险基金，当个别存款银行经营出现问题时，使用存款保险基金依照规定对存款人进行及时偿付，并由存款保险基金对问题银行采用救助、并购、破产或其他处置措施。
过去隐性担保隐患重重，由于无法明确责任主体，央行对国内银行破产兜底，导致银行长袖善舞，违规和打擦边球的行为不断，银行监管只能面临加强的趋势。而存款保险制度的推出，无疑将提升银行经营自主权。
“目前银行业监管机构对于银行开设分支行、业务开展、IT技术等均在管制的范围内，银行经营自由受限。”上海金融与法律研究院研究员聂日明对《上海国资》表示。
然而想要继续在利率市场化改革的路径上愈行愈远，存款保险则是利率自由化的前提。过去央行取消贷款利率下限、放宽存款利率上限到基准利率的1.3倍等举措，均为利率市场化打好前阵，但也催生了银行高息揽储、低息放贷的行为，银行受到挤兑影响金融系统的稳定。
实际上，储户存款的利率市场化在一定程上早已实现。“以目前银行推行的各种理财产品为例，利率极大放开；余额宝、微信理财通等收益率达4-5%；银行协议存款利率放开，从一定意义来看老百姓的存款利率早已放开，因此对银行来说风险极大。”范建军表示，此时推出存款保险制度兜底，既避免了过多的管制，又可防范风险。
打破刚兑的必要条件
存款保险是解决刚兑的必要条件，非充分条件。目前刚兑的主体是企业，但企业对刚兑的热情并不高。以4月21日央企子公司天威集团出现债券违约为例，开创了国企债违约先河。尽管央行为防止违约发生要求主承销商建设银行提供部分的贷款补贴，但作为天威集团实际控制人母公司兵器装备集团来说，却并不乐于救助。
“尽管兵器装备集团这家央企一年营业总额3000亿，但长期以来天威129亿的账面资产与总负债209亿的失衡，母公司救助天威的代价很大，并不排斥破产清算。”聂日明表示，但发债企业违约、打破刚兑，信用债的信用利差势必扩大，对国企、央企的债券资信的担忧也会系统性地抬升央企、地方政府债券的融资利率。
而债券市场的主要投资者是商业银行，刚兑被打破令银行承压，债券违约的风险最终会传导到银行。而存款保险制度消除了银行的挤兑风险，打破刚兑也变得更加容易接受。
银行间竞争加剧
中国社科院金融研究所研究员易宪容对《上海国资》表示，中国存款保险制度的推出，并非是如何来保护存款人的利益，而是让银行自己承担部分风险责任。
在未来存款利率上限完全放开之后，银行之间竞争加剧，银行之间不再会有稳定的利差利润空间，面临破产风险，由存款保险制度兜底，在一定程度上算是未雨绸缪。但小银行与大银行对待存款保险制度的态度则完全不同。
“短期内5到10年之间将会影响银行的竞争性。银行由过去国家信用担保变为存款保险担保，且也只是限额担保，从储户心态上看，银行存款只能保50万，大银行相对于小银行更加不容易倒闭，存款将发生搬家。本来中小银行吸引企业存款就比较难，现在需要花更高代价拉存款，只能高息揽储。”聂日明表示。
同时，对于小银行来说，单纯增加保险费用将影响利润。过去的隐性担保不需要缴纳保费，而存款保险制度实施后不仅需要缴纳保费，而且还不能全部保障。
《条例》第九条规定存款保险费率由基准费率和风险差别费率构成，具体费率目前尚未确定，预测大约以万分之一到万分之二的低利率起步。但无疑差别费率将拉开大银行与小银行之间的保险费用，风险较低的大银行费率较低，小银行费率相对较高。
海通证券表示，截止2月份金融机构存款余额约120万亿，若以国际上较低的保险费率0.05%作为我国平均保险费率，银行业需缴纳存款保险费约600亿元。差别化费率将使得大型银行存款安全性优势明显提升；而中小银行存款高收益的优势被削减。
于是银行风险管理指标出现问题。对于存款业务减少的中小银行，贷存比75%等数量型指标不再有效，银行审慎原则发生变化，针对经营性风险管理的指标也需要调整。
但对于今后大量发展社区银行等小型存款机构和发放民营银行牌照来说有一定的利好，如果没有存款保险制度的介入，政府也很难为这些银行兜底。
相对地，大银行的态度则比较微妙，一方面存款保险制度后资金流入大银行的可能性增加；但另一方面真正发生系统性重要银行倒闭的可能性微乎其微，即存款保险制度没有太大作用。
“就像美联储会放任雷曼兄弟倒闭，但很难让高盛、摩根斯坦利倒闭，最后一刻央行一定会救。”聂日明表示，存款保险制度解决不了系统性重要银行的道德风险，大银行“大而不倒”的原则依然有效。
企业流动性管理难度提升
从央行调查结果可知，50万元的保障额度覆盖了约99.6%的银行储户，超过50万的储户中，企业存款是主力，到2015年1月底，存款突破40万亿。对于企业来说，过去极少开展的流动性管理成为眼下亟待开展的工作。
“过去企业的流动性管理一般是将资金存在银行，通过协议存款等提高收益率，也享受了国家信用担保。贷款的企业往往也将银行基本户放在贷款行，流动资金集中存放在一家银行中。然而目前大额的资金不再有保障，协议存款利息再高，企业也不敢把所有的钱都放在一家银行里，大面积企业存款的出逃不可避免。”聂日明表示，银行间债券市场会有很多种产品吸纳大量的存款，对债券市场是一个利好。国债、政策性金融债、短期城投债等资产配置工具，是比在中小银行存款更加安全的投资方式。
流动性管理使得企业更加规范和专业化，同时也会带动流动性管理公司和业务的发展，例如资产管理公司开展这类业务。
存款保险基金运作待解
《条例》第七条指出存款保险基金管理机构的职能由国务院决定，从基金设立初期的资金来源看，依然由财政出资，后续或由人民银行、银监会、财政部等派人任职。
目前存款保险基金存放在中国人民银行专门账户，由于事涉金融稳定，央行金融稳定局对存款保险基金的影响力会更大一些。
“市场上比较关注存款保险基金管理机构的后续运作，目前还无法确定。存款保险基金管理机构会分流央行或银监会一定的管理职能，部门利益的问题也是多年来存款保险制度迟迟难以推出的原因。”聂日明表示，金融稳定事关全局，中国目前分业监管的格局影响了协调金融稳定的效率，有学者倡议成立金融稳定委员会，如果这个有戏，存款保险基金自然将由其监管。
而对于问题银行的处置方式究竟以并购、宣告破产或救助后进行结构重整等何种方式，都要依赖存款保险基金管理公司的决定。目前救助原则和机制设计等细则尚未落地。
从各国存款保险制度看，可分为付款箱模式、坏账处置模式、事前监管模式等几种方式，美国采用事前监管模式。
以美国FDIC（FederalDeposit Insurance Corporation，即联邦存款保险公司）为例，作为美国国会建立的独立基金机构，提供存款保险、检查、监督以及接管倒闭机构等职能，对于没有持续经营价值的银行宣告破产；对于银行本身经营能力较差但渠道丰富的，可兼并重组。
“FDIC的一大特点在于介入公司管理经营，在企业出现经营风险之前事先干预，如提供报表、现场检查、定期会谈等。”聂日明表示。
然而从目前国内情况看，毕竟真正出现银行破产的可能较低，且基金规模太小，出现大规模挤兑风险后的管控能力有限，一旦面临较大的银行经营风险，还需央行另行支持。因此初期阶段该制度更多体现在心理作用和制度建设上，存款保险制度的难点问题依然未能解决。
聂日明表示，成熟的投资市场是建立在完善的投资者教育的基础上，对于银行业来说，银行、储户经过多年的国家隐性信用担保，文本上的制度建设并不能扭转他们对银行不会破产这一观点的认识。如果不能真正实现一两家银行倒闭破产，这对投资者、储户来说存款保险制度的意义几乎为零，他们仍然做不到风险自担，对于解除资本市场刚性兑付的的促进作用也有限。
此外，国企改革是银行改革的前置条件。国有银行内大量出现贷款政治化，以及在银行间市场购买债券或者理财产品时理所当然地认为国有企业或者央行债券必定没有违约的风险，银行隐性担保的惯例等都与国有企业改革有关。
“先走通国有企业改革这条路，如果国有企业改不了，存款保险最终演变收一点保费，银行和储户的行为模式丝毫未受影响，我行我素，那么存款保险制度的意义不大。”聂日明表示。
刊于《上海国资》2015年第5期 | 记者：陈怡璇 | 2015-5-18
