【财新网】“专车”被禁

新年伊始，打车软件的“专车”红包促销再掀热潮，与此同时，南京、上海、沈阳、北京等地交管部门相继颁出禁令，“专车”服务陷入争议。

尽管2014年11月，交通运输部刚释放乐观信号，“‘专车’业务不要一棍子打死”，11月底和12月，南京、上海交管部门就相继表态，查处部分涉嫌非法营运的“专车”。2015年1月4日，辽宁省沈阳市数千台出租车集体罢运，多家媒体报道显示，罢运与出租车公司对打车软件及“专车”服务的竞争不满有关。

更引人注目的是，1月6日，北京市交通执法总队明确表态，“专车”服务实际上就是变相为乘客提供黑车，定性为非法运营。这是地方交管部门表态最为严厉的一次，更因北京被视为政策风向标，此番表态令互联网大佬纷纷开始烧钱的“专车”服务未来形势蒙上阴影。

2014年，打车市场“补贴烧钱战”持续近半年，嘀嘀打车、快的打车形成两分天下局面。经过前期积累，两方均发现，定位中高端人群的约租车是一个更为广阔和丰厚的市场。所谓“专车”服务，即通过打车软件提供的一种无须由出租车公司介入的租车服务。2014年7月，快的“一号专车”应运而生。8月，“滴滴专车”上线。在此前腾讯已投资滴滴、阿里巴巴投资快的格局下，百度也加入了竞争，借百度地图与易到用车合作推出“百度专车”，形成BAT再聚首三足鼎立的局面。

大佬与新贵纷纷快速扩张业务。快的“一号专车”通过支付宝在双“十二”大幅扩大业务量；“滴滴专车”的优惠券通过微信上独家推送；“百度专车”则直接降价免单，通过百度地图大力推广。据上述三方分别公布的数据，“专车”已在全国超过50个城市全覆盖，各种优惠活动还在继续，使用“专车”的消费者快速增加。

面对各地禁令，“专车”运营者态度不一，易到用车CEO周航对财新记者表示愤懑与无奈，直指其背后的利益斗争和制度顽疾。滴滴副总裁朱平豆则用“两岸猿声啼不住，轻舟已过万重山”来表达乐观，他对财新记者表示，城市需求和用户需求带来市场机会，政策阻力只是时间问题。快的打车公关总监叶耘也对财新记者表示：“我们心态还好，打车软件已经历过政策上的一些阻力，交管部门需要时间了解市场需求，我们对城市交通资源优化和效率提高是有利的，一定会获得支持。”

“专车”各地遭禁引发业内外普遍关注和讨论。一些学者认为，“专车”属于约租车，与出租车有本质不同，应得到政府新政策扶持，以便形成多样化城市用车格局。但出租车运营权垄断受到各地政策保护，更难以撬动。关于“专车”服务风险和隐患是否可控，监管者与运营者各执一词，共识仍然遥远。

动了出租车的奶酪？

虽然各自表态定位为高端市场，但很多出租车乘客在推广期频繁的红包攻势之下纷纷选择了“专车”。不少出租车公司对三大平台的“专车”商业模式的合法性提出了质疑。

“百度专车”其实是一种约租车服务，主要以百度地图为窗口，推出以汽车租赁公司运营的易到用车“专车”服务，法律上并无争议。但“一号专车”与“滴滴专车”与之不同，是典型的O2O（线上到线下）模式，常被认为是“非法运营”。

根据现行法律，配备司机的汽车租赁属于客运服务，需要取得运营资质。为规避法律风险，“一号专车”和“滴滴专车”都称自己“三方合作”，均表示是“和正规汽车租赁公司合作，司机由第三方劳务派遣，我们进行专业培训上岗”。亦即通过订单，打车软件运营方、汽车租赁公司、劳务派遣公司、司机本人签订“四方协议”。

“四方协议”模式获得了多地认可。叶耘表示，在上海和南京，“专车”遭遇叫停，但仅针对混入其中的私家车，对于大部分签订“四方协议”的“正规军”，交管部门并没有进行查处。

但在北京，“四方协议”模式被定性为非法运营。北京市交通执法总队表示，私家车借助网络平台和手机软件预约租车，就是提供出租车服务。根据《北京市出租汽车管理条例》，“专车服务”属于未取得运营资格擅自从事非法运营。简单来说，“专车”就是黑车。

1月7日上午，“滴滴专车”有关负责人已被北京市交通委运输局、北京市公安局网安部门等约谈。对于“专车”平台通过“四方协议”规避监管的行为，北京市交通委交通执法总队相关负责人称，虽然这种方式看似绕开了管理规定，但从事的还是出租车服务，这就属于非法运营，就在打击范围。他还表示：“我们对这种网络公司没有执法权，但可以移交有关部门处罚。”

对于北京交管部门的表态，运营方和一些专家表示震惊。叶耘说，“我们咨询过专家律师，都认为‘四方协议’没有问题。”东南大学交通法治与发展研究中心副主任顾大松对财新记者表示，“一刀切”是不对的。“‘四方协议’是具有法律效力的，汽车租赁公司是具有租赁运营资质的，不能因为没有出租车牌照问题就直接定性为违法。”

在“专车”定性上，滴滴和快的都表示，“专车”是约租车，并非出租车。叶耘表示，“快的专车”的车辆分为经济型、舒适性、商务型、豪华型等，服务价格也因车型种类不同有所调整，普遍配备矿泉水、纸巾、医药包、司机亲自下车开门等更高级服务。“在车型、价格、服务上都与出租车有本质区别，对于‘专车’，不能用出租车的旧框架去套它。”

上海金融与法律研究院执行院长傅蔚冈也对财新记者表示，“专车”更好的定性是预约车、短租赁。“出租车要到街头巡游揽客，但‘专车’是不做的，这是本质性区别。”

北京大学法学院副院长沈岿则认为，“专车服务”与出租车服务有很大的不同，把出租车定性为公共运输的情况下，出租车经营权带有公共利益性质，不能擅自暂停或停止，而“专车”是可以暂停和停止的，商业性更明确。“约租车是一种新生事物，在纽约和伦敦，约租车是多数，出租车是少数，而且约租车数量是不受控制的，中央早有政策，鼓励出租车模式创新，北京的全盘否定是不合理的。”沈岿说。

在“专车”模式中，滴滴和快的对自己的定位是，通过基于移动互联网技术的信息平台，为租赁车企业和驾驶员劳务公司提供“实时”和“预约”的个性化、高端商务出行需求信息，并通过更加完善的服务保障体系保证交易的成功率和满意度。对此，傅蔚冈对财新记者分析说：“它们提供的都不是租车，而是信息，租车服务由租赁公司提供，司机服务由劳务公司提供，提供信息服务的平台是不需要牌照的。”

争议安全监管

在南京和上海的禁令中，私家车、挂靠车不可以加入“专车服务”，信息平台不得为私家车、挂靠车等非租赁企业所属车辆提供信息服务。交管部门认为，私家车混入，导致“黑车洗白”，存在牌照运营权问题和安全隐患。

实际上，私家车挂靠租赁公司由来已久。据叶耘介绍，在北京、上海等购车限号地区，汽车租赁公司手中的租赁牌照也非常有限，为扩充队伍，租赁公司吸纳了很多私家车混入其中。“这并非专车出现才随之出现的，只是在‘专车’问题上成为了漏洞。”

据财新记者了解，多家租赁公司都曾大力发展私家车主加盟，租赁公司通过对申请者车辆的注册信息及车况进行审核并办理加盟注册手续，签署合同后就可挂靠在租赁公司名下。

司机加盟租赁公司一般分为两种形式，一种是有车的司机加盟，“专车”平台非但不收取加盟费还会进行补贴，在司机收入上进行一九分成，收取10%的管理费，进行私家车挂靠租赁公司。而第二种是没车的司机加盟，公司会进行培训和配车，完成40单之后可以进行四六分成。

遭遇禁令后，叶耘解释说，快的打车软件仅是一个平台，与租赁公司合作时会检查租赁公司资质，但不能检查每一个租赁车辆。“我们与京东、淘宝等平台类似，对假冒伪劣产品只能尽量查处。”朱平豆表示，滴滴已经对旗下“专车”展开自查，会严格规范车辆使用和人员配备，这个问题是可以解决的。

在印度，全球著名用车软件Uber因安全问题被禁，一位姑娘称在乘坐Uber的士时被司机强暴。在中国，安全隐患也成为监管部门对“专车”的最大疑虑。

朱平豆解释说，用滴滴的出租车更安全，原因是司机、乘客、叫车、上车、行驶路径、下车，所有信息都可通过平台监控，并通过数据库可对全程信息追述，“专车”信息全透明。

叶耘表示，快的对于车辆和司机都有审查，车辆由租赁公司审查，基本都是新车或两年以内使用车辆，司机要求五年以上驾龄，无不良记录，上岗前会进行培训考核，上路后通过回访和车队、技术管理监控。

双方都表示，所有交通行为都有一定风险，但关键是如何从概率和事后赔偿上把风险降到最低。

傅蔚冈认为，交管部门以“专车”有安全隐患为由叫停不成立。他表示，“黑车”安全隐患主要在于信息不透明，难以统计。打车软件的出现，可通过技术手段，使消费者和司机的姓名、手机号、车牌号和乘车起终点位置等能够互相公开，且能够得到第三方实时监控。因此，如果市场管理者能够对此有效利用，实际上对于规范出租车市场管理、消除“黑车”造成的乘客安全隐患是很有用的。

上海市交通委还提醒，“专车”只有商业保险，没有客运保险，万一发生人身伤亡事故，乘客将面临理赔不足，甚至无法得到赔偿的风险。

朱平豆则介绍，“滴滴专车”启动至今，一直在做服务完善工作，“滴滴专车”平台通过保险公司对消费者和司机安全进行保障。“我们有专门的保险基金池，每一个单子会有保险费。”一旦在服务过程中出现事故，如果是车辆责任，则由租赁车公司及车辆保险来赔付；如果是驾驶员责任，则由劳务公司来赔付。此外，如果超出赔付范围和金额，则由平台自有的“基金池”来赔付。

据“滴滴专车”方面对财新记者介绍，“基金池”委托中国人寿设立管理，前期“滴滴专车”平台投入100万元保底资金，每次订单服务后再从服务费中投入1元，如服务过程中产生车险、人险理赔范围之外的赔付，将由中国人寿评估并从“基金池”赔付。

叶耘表示，快的的“一号专车”按照交通出行最高标准，车辆全部上了价值100万的第三方责任险。“车内每个乘客拥有两个保险，如一人乘坐，就是座位保险20万，整车50万交通意外险，一个人就是70万。飞机还是自己购买，专车都是公司代买。”

另外，上海市交通委表示，“专车”还存在偷税漏税问题，导致国家税收损失，以及消费者议价和司机坐地起价的问题导致的价格欺诈。

朱平豆表示，价格体系是有后台系统统一处理的，价格透明，不存在欺诈问题，关于乘车发票，“‘专车’是新生事物，发票有滞后性，只能服务后申请发票快递。”

叶耘解释说，“我们的纳税性质是普通增值税，目前增值税没有移动税控，‘专车’没办法在车上安装机打发票，只能类似携程等快递发票，在种类上，‘专车’发票属于约车服务费，花旗银行等外企都是认可的，甚至部分公司可以凭借截图报销，国家也正在推进电子发票，这个问题并不难解决。”

顾大松表示，“专车”是新生事物，存在的漏洞和问题可慢慢查漏补缺，同时，相应的制度规范也应与时俱进，提供支持和协助。

约租车能否合法化

在易到用车CEO周航看来，专车服务受到查禁的部分原因在于触动了“出租车公司老板收取份子钱”的利益。

不仅仅是中国，作为“专车”平台鼻祖的Uber在全球扩张的过程中也有着同样的遭遇。Uber目前已是美国国内估值最高的未上市公司，这家公司只花了不到一年时间，就从60个城市拓展到全球六大洲250个城市，市场前景大好。

然而，Uber的快速扩张引起了多国监管机构的敌意，在西班牙、德国和美国内华达州，Uber均因缺乏必须的商业运营许可，对有牌照的出租车构成不公正竞争被禁。

冲击牌照经济被视为Uber惹是非的源头。据《纽约时报》报道，面对Uber等打车应用带来的激烈竞争，美国各大主要城市的出租车牌照价格出现大幅下跌。比如，纽约市的牌照均价在2014年10月份已降至87.2万美元，相较2013年春季的最高水平下降了17%。波士顿的牌照价格跌幅也超过20%，同时，登记牌照的人数也呈剧减趋势。

交通运输部管理干部学院发展研究中心主任、法学教授张柱庭对财新记者介绍，对出租车实施管制，是世界范围内广泛存在的现象。出租车行业的政府管制一般有三种，一种是数量管制；另一种是价格管制，即对出租车起步价和按公里计费费率做出规定；第三种则是服务标准管制。

目前全球的共同趋势是实行服务标准管制，中国的出租车管制政策则坚守前两。傅蔚冈认为目前中国的出租车行业管理主要有管牌照和管价格两个手段，均带有浓重的计划经济色彩。从牌照管理看，每个城市出租车的运营牌照由政府控制总数量，普通私车不能申请，市场准入缺乏自由；从价格限制看，出租车的计费标准也由管理部门统一划定，不能根据市场供需自发调节。

事实上，牌照体制与新技术的正面交锋已不是第一次。早在2013年，北京市就曾收编并整改多款叫车软件，当时多位叫车软件公司负责人对财新记者表示，严守出租车行业管制壁垒，是官方平台对接叫车软件的真正目的。他们认为，政府最关心的问题有两个，一是取消加价功能，二是防止“黑车”利用叫车软件揽活。

周航表示，“原本‘专车服务’的市场定位高于出租车市场，但现在整个‘专车’行业急功近利，资本大量进入，各家烧钱推出的低价服务确实冲击了出租车市场”，多位接受采访的专家也表示，“专车”平台的兴起，增加了车辆供给，已经触及到牌照经济。

政府维持牌照管制立场坚定，甚至在21世纪的第一个十年，中国各地都通过行政力量推动出租车行业“公车公营”，掀起“公司化”浪潮。这一浪潮由大城市逐渐向小城市乃至县城波及，其结果，是个体经营者的经营权以多种方式被剥夺。如北京实行“保留存量，禁止增量”的思路，自1994年起不再审批新的个体户进入，目前仅保留1157名合法个体户，已多年未变。

很多地区更是连个体牌照的存量都一并消灭，激起一波波出租车司机群体性事件。据不完全统计，2004年—2009年，全国出租车行业群体性事件超过百起，其中近20起与此类经营权争议有关。

在长期关注出租车市场改革的研究者由晨立看来，中国出租车管制的结果是出租车数量紧缺、价格高昂、服务恶劣、“黑车”盛行。同时，高耸的市场准入壁垒，也让出租车公司老板赚得钵满盆满，成为数量管制的最大受益方。

同济大学城市规划系教授李京生则表示，出租车行业本是最适合个体经营的事业，却通过行政审批，成为部分公司的特权，对运营牌照的数量管制，让出租车业能长期保持可观的行业垄断利润，“出租车牌照”成为一本万利的工具，特权制度既决定了出租车行业的垄断不可打破，也决定了司机、出租车公司、政府分配行业利润的畸形模式。

傅蔚冈表示，目前实行的向出租车单位无偿颁发出租车经营特许权，配合向出租车司机收取高额“管理费”（份钱）和“风险抵押金”的管理手段，不仅导致了出租车公司的暴利，也带来了出租车司机的合法收益受到侵蚀、缺乏基本劳动保护、消费者承担过高费用等一系列严重的问题。

由晨立则早有建议，应当推动约租车市场的合法化。约租车经营通过网络、电话、无线电等现代方式实现供求匹配，降低了成本、提升了服务，其在纽约等地的成功经验值得借鉴。虽然这一出租车服务新模式在国内刚刚起步，但发展迅猛、成绩斐然。然而，当前的法律环境对其生存和发展构成了巨大威胁。改善法律环境、开放约租市场，可能也是未来出租车行业管制改革最有效、最简便的途径之一。毕竟，在他看来，扩大服务的供给才是解决城市交通问题的根本出路。

财新《新世纪》 2015年第2期 | 记者：李妍、周天，财新记者薛健聪对此文亦有贡献 | 2015-1-12