【财新网】十七专家上书中央建言土改呼吁市场化

十八届三中全会《决定》出台后，土地改革领域仍争议不休。目前，中央及有关部门正在制订土改方案，但各界对《决定》有不同解读。部分专家向中央政策研究室寄出一份土地改革建言书，建议切实推进土地资源配置市场化改革。

这份建言书即名为《关于全面落实中共十八届三中全会精神切实推进土地资源配置市场化改革的建议》，由上海财经大学高等研究院特聘教授、原国家土地管理局规划司副司长郑振源、经济学家茅于轼、张曙光、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明、上海财经大学高等研究院农业与城乡协调发展研究中心主任文贯中等十七名专家学者联名发出。

负责起草建言书的郑振源等人期望，中央全面深化改革领导小组能组织和引导政府相关部门与专家学者及社会各界人士进行全面深入的研讨，以避免走入误区，及时修订《土地管理法》和其他法律法规和政策，加快推进土地制度改革。

建议改革土地用途管制制度

在“市场是否在土地资源配置领域起决定性作用”“用途管制的地位”“土地开发权归属”“经营性建设用地的界定”等方面，对土改的理解尚有不少分歧。

国土部在《决定》公布之后出版的《新型城镇化之土地制度改革路径》一书中提出，要“强化规划、计划的管控作用”，但没有谈规划和用途管制制度的改革。

有观点认为，就土地资源的配置，用途管制规划起决定性作用，大于市场的作用，且土地开发权不属于所有者。

对此，建言书认为，这与全会“总纲”精神不符。建立开放竞争、统一有序的土地市场，发挥市场配置资源的决定性作用，不是不要用途管制，而是要划清政府与市场的界线，把土地用途管制限定在纠正市场缺陷，以弥补市场失灵的范围内，而不是像现在这样以用途管制取代市场配置，管制到市场机制不能发挥作用的地步。

他们认为，中国目前这套土地利用规划和用途管制制度实为计划配置——每块土地的用途都由规划确定，一切用途转用都要经过行政审批，集体土地要有指标、经过审批，征为国有后才能入市。

西方市场经济国家虽然也普遍实行用途管制，但是上述专家学者认为这其实不同于中国，属于与市场经济相洽的用途管制。这些国家都有土地利用规划，但没有一份土地利用规划中有配置土地的指令性计划指标；这些国家都实行分区管制制度，对各个分区都规定有一套土地用途、地块大小、建筑密度、建筑形式的管制规则，但这些管制规则只是一张土地用途和利用方式的负面清单，并不规定每块土地的具体用途。在这张负面清单下，土地所有者还是有相当大的建筑自由。并且，作为对以前过于机械的土地分区和建筑使用限制的匡正，新的管制对土地的混用和建筑的混用越来越宽容。

建言书认为，应该转变政府职能：政府不能再继续垄断土地供应，不能再继续用指令性计划指标来配置土地、决定土地用途，经营性建设用地的总量和构成应根据工业化和城市化进程由市场做动态调整。政府也不要直接经营土地，要取消政府的圈地权、土地定价权，土地价格由市场来决定。以此建立开放竞争、统一有序的土地市场。

在规划制订上，建言书建议要参考西方模式，改指标控制式规划为公众参与式规划。规划与计划不再是土地资源的基本配置者，而是土地市场配置的指导者、调节者。分区管制上，也要改用市场经济国家通行的分区制，主要针对负外部性，提高总体的土地利用经济、社会、生态效益。而且分区和分区的管制规则要根据市场需求经过一定程序适时调整。

建议扩大可入市集体经营性建设用地范畴

《决定》指出：“建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”有观点认为，只有过去的乡镇企业用地才算作经营性用地。

建言书指出，所谓过去的乡镇企业用地只占16.5万平方公里的农村集体建设用地的10%。随着工业化、城市化以及新农村建设（包括乡村合并与旧村改造）的加速推进，农村集体建设用地的构成已经发生很大变化，必须根据新型城镇化和征地制度改革的需要对所谓经营性建设用地做动态调整。建言书提问，如果把入市的农地仅限于原有的乡镇和村办企业用地，如何能够建立起“统一开放、竞争有序”的城乡建设用地市场？

《决定》还指出：“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。”有意见认为，农民对宅基地只有使用权，建在宅基地上的住房才是农民的私有财产，土地则属于农民集体所有。故农民住房的宅基地不能作为财产权抵押、担保、转让。

建言书则提出，中国农村的宅基地占整个集体建设用地的70%，是农民财产的主要形式，如果集体土地没有与国有土地平等的法定的建设用地使用权，宅基地使用权不能处分（出租、出让、抵押），建成城乡统一、平等竞争的建设用地市场也无从谈起。

建议立法先行

建言书认为，应选准土地制度改革的突破口和各项改革的次序，排出一张路线图和时间表。

在当今经济增速下行、房地产泡沫、工业产能过剩、地方债风险的背景下，应以旨在土地财政转型的财税制度改革为突破口，保证地方政府有一稳定合理的财政收入流量，摆脱对土地出让金的依赖。如果集体土地所有人、集体建设用地使用权人和宅基地使用权人获得的土地增值收益过多，引起社会不公，可以在二次分配中通过征收与国有土地同等的税收加以调节。

其次，要彻底改革规划和土地用途管制制度，启动集体土地入市、征地制度改革、城乡统一的建设用地市场建设等改革。与此同时，要做好集体土地产权的确权、登记，农村集体经济组织整顿，明确集体土地入市的市场主体。村支书、村主任没有出租、出让土地的决策权。

建言书认为，习近平总书记指出：凡属重大改革都要于法可依，要确保在法治轨道上推进改革。所以，当务之急是要抓紧《土地管理法》等涉地法律的修法、立法工作，把各项改革措施法律化。

郑振源等人表示，如集体土地入市这项改革，农村集体建设用地(包括宅基地）隐形市场已存在30年；政府主办的集体建设用地入市流转试点遍及22个省区，已有近20年实践经验；广东等五六个省市、20多个市县已有集体建设用地流转的地方性法规出台，各地做法不一，利弊尽显。只要深入实际，用社会主义市场经济的理论加以梳理总结，就可以成功地总结出一套集体土地入市的法律体系。

因而，问题不在于要不要试点，而是要解放思想，抛弃计划经济的思维定式，用市场经济的观点、按《决定》改革总纲的要求来分析研究问题，就可以很快得到一套符合《决定》改革目标的、可行的土地制度改革方案。“否则，再做100个试点也没有用。”

建议人签名（按姓氏拼音顺序排列）：

蔡继明（清华大学政治经济学研究中心主任）

陈钊（复旦大学中国社会主义市场经济研究中心副主任）

傅蔚冈（上海金融与法律研究院执行院长）

李韦森（复旦大学经济学教授）

刘愿（华南师范大学经济与管理学院副教授）

陆铭（上海交通大学特聘教授、复旦大学教授）

茅于轼（原天则经济研究所所长）

乔依德（上海发展研究基金会秘书长、上海发展研究所所长）

盛洪（天则经济研究所所长，山东大学经济研究院教授）

史清华（上海交通大学教授）