刘学良：房产税是最好的税种

以开征房产税为契机，施行以房产税为考核指标的地方政府官员的相对绩效考核，从而更有效的考察地方政府的执政成绩，特别是公共产品和服务的提供绩效。

开征房产税：完善地方政府治理和房产税的税制设计

大家好，我是中国社科院经济研究所宏观经济研究室刘学良，我今天汇报的题目是“开征房产税:完善地方政府治理和房产税的税制设计”，报告讨论两个方面的问题，一是房产税和完善地方政府治理，第二是房产税的税制设计。

讨论房产税与地方政府公共服务提供的关系主要从委托代理理论的角度出发，在中国的政治体系下，中央和地方政府之间的关系是上级和下级关系，上级领导扮演着对下级的遴选任命监督考核职责，但是，上级和下级之间存在委托代理的问题，下级官员不一定按照上级政府所期望的做事。在西方民选社会也有委托代理的关系，但不同的是其委托代理是选民和政府的委托代理，而在中国上级政府和下级政府委托代理，委托人不一样。中国的地方政府承担的很大公共服务职能，中央政府委托地方政府去提供基础教育、医疗、卫生、公共安全、交通等一系列公共产品和服务。地方政府提供公共服务是他天生的职责，但怎么让地方更好的做到这个事情并不简单，需要良好的激励机制。

2005年周黎安等学者的研究提出用晋升锦标赛的机制刻画中央和地方的委托代理关系，即中央政府希望地方政府好好把经济搞好，怎么实现激励呢？如果把地方政府把经济搞好，GDP增长率变高，财政收入比较高，那这个官员就可以得到更多的晋升机会，可以得到提拔。这就对地方政府官员构成很强的激励，形成中央和地方的激励相容，从而能够比较好的发展经济。但是经济晋升锦标赛机制也存在很多问题，GDP是最主要的执政的经济绩效考察指标，但GDP不能衡量公共产品，只能衡量经济发展情况，而地方政府很多公共产品和服务是难以度量和考察的，比如生态环保很复杂，不像GDP一个指标就好了。这会导致委托代理里的多任务情况下的任务套利问题，我委托地方政府做很多事情，但地方政府只做容易被上级政府考察到的事情，像生态环保不容易考察就不做。

GDP锦标赛的第二个问题是上级政府偏好与公民的偏好可能且必然不一致。在央地关系里中央是委托人，地方是代理人，但从道理上来讲最根本的委托人应是全体公民，地方政府做的应是实现公民的利益，而不是上级政府的利益。而中央政府上级政府很可能跟公民的偏好不一致。大家比较关心环保问题，北京雾霾很严重，为了解决这个问题中央出了很多政策，但有些政策不见得是符合老百姓偏好的。例如，北京实行全世界最严格的车辆限行和购买制度，但是在保障公民买车和出行的权力与降低尾气排放之间，人们更偏好哪一个呢？政府制定的政策是不是公民偏好的呢？不一定。更不用提上级政府和基层民众之间的信息不对称比下级政府的还要大。

第三，晋升竞标赛导致地方政府间不合作乃至恶性竞争的行为，这主要通过地方政府的规制影响要素流动和产品贸易来实现，例如地方政府为其他地区的产品设置壁垒，限制在本地销售，为本地企业提供大量补贴和优惠政策等，这会影响市场效率，导致市场割裂的问题。

怎么克服上面所说的这些问题呢？我们从房产税的角度思考。经济学中有一个显示偏好方法，意思是说，消费者在给定价格和预算情况下，购买什么商品的选择反映了他对商品的偏好，因此可以通过消费的选择倒推消费者偏好。比如，只要看你买橘子还是苹果，就知道你是偏好橘子还是苹果。但显示偏好方法无法显示人们对于公共物品的偏好，因为公共物品不是自己购买，是政府强制性收税并提供，在缺乏民主机制下，公民对提供什么公共物品缺乏权力，这个时候怎么办呢？但是，后来Tiebout以及Wallace Oates等发现的一个房地产经济学中的现象，即房价资本化挑战了这一认识。房价资本化即是指，地方房屋价格会通过在这个地方居住享受的种种好处，都内生化到房屋价格里。房价和诸如居民收入，环境质量，卫生状况，交通便捷程度等等密切相关，并且这个相关关系是通过消费者自己的选择实现的，因此反映了消费者的偏好，这是房价资本化所蕴含的显示偏好原理。一般认为房产税和地方政府的公共服务提供是激励相容的，其中房价资本化是根本原因所在。

地方政府提供更多的公共产品和服务会导致房产资本化并扩大房产税收入，这是市场规律肯定存在，更多房产税收入可以有更强大的公共产品和服务的提供能力，这是认为房产税和地方政府的公共服务提供是激励相容的原因。但是，上面的第二个逻辑链条是存在问题的，地方政府官员不见得会把征上的税用于公共服务。

政府可能面临公共物品供给中的X无效率问题，政府资源被浪费在官僚体系中，Mesquita and Smith在Dictator’s handbook中讲的加州贝尔市的例子很好的说明了这一情况。那么，在中国政治治理框架下应该怎样克服这个问题，能够克服西方存在的缺陷，让地方政府更好的提供公共产品和服务呢？

我们有一个比较大胆的思考建议，即以开征房产税为契机，施行以房产税为考核指标的地方政府官员的相对绩效考核，从而更有效的考察地方政府的执政成绩，特别是公共产品和服务的提供绩效。过去主要看辖区GDP增长率，换成房产税的增速来横向比较，可能会更好地考察这个地方的公共服务提供的情况。房产税考核有许多好处，比如可以克服恶性竞争的问题，因为房产是不可贸易商品，因此天然隔绝了地方政府通过限制产品的贸易流动提振本地经济，导致市场割裂的问题。限于时间关系，详细的细节这里就不展开了，大家若有兴趣可以参考我们的工作论文《房产税，晋升锦标赛和完善地方政府的治理》。

下面我们来讨论房产税税制设计问题，征收房产税与降低税收负担。

有房产税的一些国家房产税占地方收入的比重很高，美国房产税收入占地方政府财政收入的比重接近50%，占的比例很高。

假如全面开征房产税可能会成为地方政府很大的税源，增加地方政府的财力，这会不会导致经济税负过高，会抑制经济和收入呢？应该采取配套改革措施，房产税里加税，是不是在其他的方面减税，减掉一些财政收入平衡一下。

比如说，改革我国的土地制度和土地财政模式，政府先从农民手里征地，然后卖出去实现土地增值和财政增收，政府在土地市场里既是垄断买家也是垄断卖家，这造成了很多的问题。那么我们是不是可以改变土地制度，农村的土地可以直接交易入市。现在按规定农村集体经营建设性用地是可以直接入市交易的，但那个是杯水车薪，农村的集体经营建设用地占的比例很小，过去是乡村企业等有一点点，更多的还是宅基地和耕地，这些土地是不是将来某些实现入市交易，避免政府成为垄断的买方和垄断的卖方。还有，征房产税后，地方政府财力有很大的增加，是不是可以降低增值税或个人收入所得税，降低企业跟居民的税收负担。有配套改革措施，也更利于老百姓接受房产税税种。

房产税税制设计问题。

房产税是地方税，税制的设定可能归地方，美国是由地方政府制定。但在中国的治理结构下，房产税税制设计是交给地方决定，还是中央政府定，我们不能照搬国外情况。在国外，税制设计主要是由地方的立法机关议会决定，但中国的议会人大没有什么独立性，完全听从政府，这时候人大怎么更好代表公民利益，我是存疑问的。假如把税率等决定权交给地方，地方政府完全自主决定税制，我一个特别担心的情况是地方政府可能会把地方公共服务之间的竞争变成税率的竞争。中央政府或许应在相当程度上保留税制设计的权力。

第二个问题，税收设计里，是不是应该使用选择性的征收方案或者使用比较多的税收豁免的条款呢？其中传播最广泛的选择性的征收方案，是首套房不征二套房征的政策。这一政策建议的出发点是公平，说是让房子多的富人交税，普通人少交点。这听起来很美好，但是不是真的这样子呢？税收豁免条款的第一个问题是，你会创造很多逃税漏税的空间，现在有住房限购政策和满五唯一的二套房税收政策，结果导致大量的假离婚，再制定这种二套房征收的豁免性条款，就可能导致更多假离婚，甚至规模比现在还要大很多，这是很差的情况，本来只是房地产市场和税收的问题，结果因为政策不合理还制造了社会问题。豁免性条款还会制造大量的寻租空间，谁不征谁征由政府定，这时候政府的官员或评估机构会有徇私舞弊的腐败空间。

豁免条款的第二个问题是税收的收入分配效应。建议提出的出发点为了收入分配公平，让富人多交一点，但问题是社会最穷的人是只有一套房的家庭吗？不是，最穷的是连房都没有需要租房的人。我们在理论上说房产税是直接税，是不容易转嫁的，这是说房子在自住的情况下当然无法转嫁。但如果你把房子租出去就可以把税收转嫁给租户，这种情况下首套房不征，二套房征，到最后首套房不交税，二套房交，结果最后让租别人二套房的租户交了。因此这种表面上为了照顾普通人的豁免条款反而导致了最不公平的收入分配格局。税收豁免条款制定的时候一定要小心，普通民众家里只有一套房的居多，因此大家屁股决定脑袋，利益决定意识，支持这种政策建议可以理解。但作为一个学者，作为一个研究者，也支持这样的政策建议，个人觉得是不太可以理解的，忽视了税收的转嫁、税收的逃税等问题，有点欠考虑。

个人认为，税收豁免的条款更应该根据房子所有者个人的情况，而不根据房子的情况。房子所有者的个人情况比如他是不是特别贫穷，是不是属于社会困难人群，弱势群体，是不是丧失劳动能力，丧失收入来源等等，根据这个制定是不是应该免税，而不是根据房子情况，比如大小、价格、首套二套。要考虑到税收里面的量能负担原则，需要考虑的是他能不能交得起税，而不是房子的情况怎么样，这是需要注意的一点。

我认为全面征收、没有选择性，或者说没有太多的税收豁免条款可能是更好的方案，而且全面征收还有一个好处，我们把税基扩大，就可以把税率定的低一点，宽税基低税率，这样老百姓平均负担就低一点。然后用房产税的收入补贴在住房方面的困难群体弱势群体的住房需求。