新望：国土开发政策的嬗变
我从30多年国土政策、区域政策的一个变化，从中央和地方的博弈角度，对区域政策的基本路径做一个梳理，再谈一谈这一届政府在区域方面的一些新的政策认识。
国土开发政策的嬗变
30多年的中国国土开发政策，或者是区域政策，我觉得有三个变化：第一个变化，是从非均衡的开发到均衡开发；第二个变化，是从绝对均衡走向相对均衡；第三个就是近期的变化，从块状的开发走向一个网状的开发。
大家知道中国的改革开放是从非均衡开始的，小平同志讲让一部分人和一部分的地区先富起来，提出了一个东南率先。近期，李克强之问被热议，也就是能不能打破“胡焕庸线”——我国94%的人口居住在东部43%的土地上。从宋朝开始，人口和各类生产要素就按照这个线不均衡分布，尽管新中国成立以后对这个状况做了很多改善，但效果甚微，这已经成为中国这个大国非均衡发展的一个基本状态。毛泽东讲过要处理好沿海和内地的关系，邓小平讲过中国有两个大局，一个沿海，一个内陆；或者说，中国以往讲两个大块的时候是东部和西部的关系，实际上就是讲的这条线内侧和外侧的关系。
中国改革开放后，刚好赶上世界经济重心往太平洋、往中国这边延伸，东南沿海地区就率先开始加入世界经济，到了90年代末期，沿海和内陆的差距就变得非常大，高的时候GDP的增速有7个点的差距。
在这种情况下，江泽民总书记在1999年西安的一个国企改革会议上，讲话内容都围绕着西部开发进行，随后成立了一个正部级的西部办，西部开放也由此展开，体现了政府的区域政策从非均衡开始转向均衡。
而到2003年，政府又提出要东北振兴，成立了一个正部级的机构叫东北等老工业基地振兴办公室，简称东北办。
到了06年，中部的七个省的领导聚在一起说，东南率先发展了，西部开发了，东北振兴了，我们中部塌陷了，怎么办？能不能也给中部一个政策。所以07年又成立了一个中部地区崛起办公室，这个办公室不是正部级的机构，只是放在发改委底下的一个司，到了现在已经成了发改委地区经济司的一个处了。当然，西部办、东北办后来也并入国家发改委之下，成了西部司、东北司。
事实上，中国也就这些国土，东部、中部、西部、东北一旦都有了倾斜政策，也等于什么都没给，区域政策可以说是失效了。
到了胡温执政后期，平衡的开发变成了相对平衡，相对平衡的标志就是不追求各个地区之间的平衡，而是按照效率原则，对整个国土提出一个主体功能区的概念，能开发的地方开发，不能开发的地方或者人口环境承载能力比较弱的地方就禁止开发或者是限制开发，总共把国土分为了重点开发、优先开发、限制开发和禁止开发四类。
按照这样一个相对平衡的开发观，主体功能区对原来那种机械式的开发做了一个非常大的调整，原来讲西部开发、讲东北振兴，但是根据主体功能区理论的话，西部的很多地方处在一个禁止开发区，因为生态非常脆弱，没有经济发展的承载能力，没有什么发展前景，恰恰很多东部地区还要进行重点开发，重点开发的依据是这些地方能建成都市圈。未来最重要的重点开发地区仍然处在东南沿海有潜力、生产要素容易集中、资源配置更加有效率的地方，构建一小时都市圈，而西部、东北、中部，则重点规划发展城市群。
主体功能区提出后不久，政府换届了，就是现在的十八大之后这一届政府，这一届政府我觉得在前面两个转变的基础上，在国土开发的思路上又有一个比较大的转变，从块状开发转向了网状开发。我们说沿海也罢，内陆也罢，东西也罢，四个板块也罢，都是一种块状开发的，现在是网状开发，转变的标志就是2014年城镇化规划的出台。
2014年公布的这个规划，详细提出了“两横三纵”的思路，“两横”是陇海亚欧大陆桥和长江沿线，“三纵”是沿海、京广和包昆通道沿线。这个变化也有它的道理，主要还是考虑了各类要素的布局，也要顺应新的一些趋势，比如说高速公路、高速铁路、地下管网、空中走廊等的发展。
区域经济新提法：一个观点、四大战略
以上是对30多年区域政策变化的一个基本梳理，而这一届政府有很重要的一个区域经济方面的变化，就是一个点统领、有四大战略。
所谓一个点就是城镇化，城镇化是克强总理一贯以来的观点，他的硕士论文就是讲农村工业化和城镇化的；当年他的博士论文是《论我国经济的三元结构》，所谓三元，就是当时随着中国乡镇企业的发展，中国除了城市和农村以外，又出现了另外一元，叫小城镇，这和当年乡镇企业的迅猛发展有关，争议也比较大。当然，总理提出的城镇化没有任何问题，它主要指的是经济的发展，把城镇化当作中国经济下一个阶段发展的抓手，城镇化率、城市化率还有很大的提升空间，提高城镇化水平仍然是中国经济未来一段时间发展的主要推力。从这个角度上讲没有任何问题，当然，我也认为表述成城市化会更加准确。
这个政策，大家知道李克强总理在2013年3月初的两会记者招待会上提出了城镇化，但这个政策真正出台要到2014年的年底，因此，制定这一政策很漫长，中间有各个部门的博弈：发改委提出要推进城镇化进程，要总揽这件事；建设部提出后面加一个建设两个字，叫推进城镇化建设；人社部马上提出，城镇化主要是人的城镇化；国土系统的同志提醒城镇化要防止新一轮圈地热，提出了绿色城镇化和新型城镇化等等。到后来真正出台城镇化的规划，也吸收了大家的意见，最后出台的时候，城镇化前面出了两个字叫新型，以区分九十年代的小城镇热。
这是一个城镇化的统领，但具体来讲，这一届政府怎么抓，动力在哪里？这就涉及到三大战略：
第一个大的战略就是自贸区和长江经济带。
自贸区是一个去政策、形成集化增长极的一个点，也是中国推进改革开放一贯的政策路径，但是自贸区目前的试点不是很理想，和设想有差距。部分原因在于自贸区主导的机构级别比较低，比如由商务部来主导推动，可能很多的事是推不动的。
长江经济带是一个政策的欠账区，80年代就想搞，以长江为箭，沿海为弓，把这一个箭拉到重庆这个地方，射向太平洋，向东开放。这是一直以来的政策，但是一直落下没有搞。
第二个战略是一带一路。一带一路刚好和上面的弓箭射法相反，它虽然还是以这个为弓，但是把这个箭挪到了上面的陇海线，往西射。一直以来，我们讲全球化，是讲向东开放，但这一届政府的全球化思路有一个很大的变化。然而，一带一路，我们还是应该对其复杂性要有充分的认识，学会怎么规避风险。
最后一个战略是京津冀。京津冀协同发展也是做了很多年，由发改委来牵头把河北、天津弄到一起，一直在博弈，原先提出叫统筹，还提出过一体化，后来总书记拍板叫协同发展，这应该会和之前有很大的变化，大家知道“十一五”期间，天津占了很大的便宜，建了北方的工业中心，“十二五”要建首都经济圈，我觉得明年要实行的“十三五”可能在京津冀的协同发展有一些实质性的动作。
