王守清：政企合作及其在城镇化中的应用
大家下午好。
城镇化是非常复杂的，涉及人口、产业、公共服务，涉及政府管理、环境保护、居住、就业、交通、用地等所有的事情。
其中最重要之一是基础设施和公用事业这些公共产品或服务，供需匹配和投融资机制很重要，如果供需有缺口，就需要投融资，而投融资不可能完全依靠政府，可能就必须政府和企业合作，即PPP(Public-Private Partnership)。
可持续城镇化是个很大的课题，在恒大地产资助下，我们清华大学成立了可持续城镇化研究院，搭建了一个很大的研究框架，我们土木水利学院主要是从土木建筑的角度去研究，而我所带领的团队做的只是其中的一点点即PPP的东西。
为什么说PPP很重要，因为城镇化从组成而言，无非就是基础设施、公用事业、房地产、商业、工业、休闲设施等项目。就项目交付模式而言，主要是两个维度的问题。第一，钱谁出？是政府出钱还是企业出钱。如果政府出钱，就是过去的传统政府投资模式，但现在我国地方政府没钱，因此可考虑授权企业出钱去干去运营，这就是政府和企业合作即PPP模式，因为是提供公共产品/服务，造福百姓（People），因此，严格来说应是PPPP。第二个维度是整体交付还是阶段性交付。如果是阶段性交付，即设计、建造和运营是分别交给不同的企业去做，不同的企业之间需不断协调，效率可能较低；另一种就是整体交付，设计、建造和运营都交给一个企业或联合体去做。PPP就是政府授权企业整体交付，通过全过程综合优化，可能提高效率。
城镇化中的另一个问题就是不同项目之间的匹配，从规划的角度可以解决。但有的项目是赚钱的，有的是赔钱的，这就涉及不同项目的互补和滚动开发的问题，通过适当的滚动开发，利用溢价，在投资者、政府和百姓之间分享，即公平，又实现可持续城镇化建设。
回到PPP，相关的概念很多，例如BOT，主要适用于基础设施，一般是用户支付；PFI主要适用于公用事业，主要是政府支付，有点像政府向企业租用设施，因为一下子拿不出一大笔钱建设该设施，但分二三十年支付还是可行的；PPP最早期提出来时是狭义的，即政府在项目公司中占股份，用商业而非行政手段控制项目，后来就变成广义的概念，泛指政府与企业长期合作，提供公共产品/服务。
PPP是企业获政府授权后长期投资公共产品/服务项目，风险很多很大。因此，怎样分隔项目风险，需要结构化的融资，项目干系人（包括政府、投资者、银行、分包商等）之间签定合同，分担风险，实现“通过项目去融资”。这就必然涉及到相关的法律。
全国人大去年10月决定启动《基础设施和公益事业特许经营法》（即PPP法）的立法工作，由国务院主管，发改委法规司负责起草，我很有幸应邀参与成为核心人员。今年5月3号已发布了第五稿即征求意见稿。虽然该法用的词是“特许经营”，但内涵比原来英文Concession的意思大大扩展了，与财政部说的政府与社会资本合作即PPP没有本质区别。
PPP是国内外公共产品交付模式的发展趋势，就是政府把越来越多的事情交给企业做，这是功能性企业化；同时，项目的控制主体也慢慢由政府变成企业了。当然，公共产品项目的控制权完全交给民营企业可能会出问题，因此，财政部力推是政府和企业共同成立项目公司即混合所有制公司公共运作项目。
正确理解PPP框架对于城镇化是非常重要的，最重要还是从项目所有权（有各种各样的模式，越往下是国营，越往上是私营）、政府角色（过去是政府大包大揽，现在则交给企业，但政府去规制和监管）、时间长短（过去传统模式，企业做项目都是短期阶段性参与模式，很难激励企业考虑长远）、风险转移（PPP强调政企双方长期合作共担风险，企业要提供资金和运营，政府要规制和监管）、让项目干系人满意（PPP的一个最大问题是政府和企业谈判签约，提供公共产品/服务，但最重要的用户即百姓没有参与这个谈判和签约过程，如果没有法治、民主，如何保护百姓的利益？），等等。
再回到城镇化中的不同项目之间的互补问题。譬如地铁，地铁建设对周围土地会产生巨大的溢价，如果溢价全被房地产开发商赚走了，这对政府和百姓是不公平的。国际主流的溢价回收/分享方式主要有两种，一种是以美国为代表的征税，另一种是以香港为代表的地铁加物业开发。在大陆征税不那么容易，但应用地铁加物业开发方式还有法律上的限制，因为我国土地法规定，用于经营性开发的土地必须招拍挂，不能直接划拨。最近的突破就是8月11号国务院发的37号《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》，以后可能会有进一步的发展，学习香港做法。
至于城镇化中不同项目之间的匹配和滚动开发问题，特别是开发顺序。下面给大家看一个示例，细节就不展开了。
这个例子是浙江的，规划已定，有产业核心圈、商务中心区、生态涵养区、学校、安置房、大学城、研发园、海归创业园、公共服务、商业设施、工厂、休闲区、住宅、别墅，等等，如何安排开发顺序非常重要。我现在带着一个博士生就是研究这个，看看能否找出决定开发顺序的一些规律性因素，另外一个博士生在研究政府的控制力，因为，如果政府控制太强，企业可能创造力受限，如果政府不控制，可能城镇化出问题。就像现在很多鬼城，可能就是因为政府控制太多了。
总之，城镇化必须要应用PPP，必须要考虑项目的集成，包括匹配、互补和滚动开发等；而且，如果不懂项目融资，投融资知识有缺陷，没法真正理解PPP；如果不懂PPP，可能会失去很多机会。
