延迟退休方案需要开门立法和公共讨论
延迟退休方案落地。9月13日全国人大常委会发布《关于实施渐进式延迟法定退休年龄的决定》，自2025年启动职工的法定退休年龄，用15年时间，逐步将法定退休年龄中的男职工从现在的60岁延迟至63岁，将女职工从现在的50岁、55岁分别延迟至55岁、58岁，职工自愿选择提前退休，但最早不早于3年或者当前的法定退休年龄较晚的一个。同时，自2030年起，用10年时间，将最低缴费年限从现在的15年提高至20年。
延迟退休政策在10年前开始“研究讨论”，但进展缓慢，除上网上流传的一些非经证实的方案以外，公共讨论和政策新闻很少。但今年7月国家决定实质推进延迟退休政策以后，延迟退休政策推进加速，两个月时间就直接出台了方案，实施的缓冲期也很短，明年1月就开始实施，方案出台到实施只有4个月，但现在连细则都没有。
延迟退休是中国城镇职工基本养老体系必然会实施的政策。首先，中国职工养老基金的收支失衡严重，各级财政给职工养老的财政补贴从2016年的4700亿上升至2023年的7700亿，这还不包括广东、浙江等省向其它省份净贡献的2400亿中央调剂金，相当于广东、浙江的在岗职工补贴辽宁、黑龙江的退休职工，降低了财政的压力。仅城镇职工一项，一年的缺口就在1万亿的规模。即使不算调剂金，财政补贴也占到了企业退休职工退休金的16%（2022年）。随着中国人口老龄化，在职退休比进一步降低，收支失衡会进一步加剧。这个缺口如果不靠财政，就必然要在职职工和退休职工来消化。延休退休既增加了缴费、又降低了退休金支出，是平衡缺口最好的办法。
其次，中国现在的法定退休年龄确实比较低。中国人口在2020年的预期寿命为77.9岁，其中男75.4岁、女80.9岁，城镇职工的受教育水平和家庭生活条件比普通人要好，所以预期寿命会更长。粗略估计企业退休职工的生命表，男职工60岁的余寿超过20年，女职工52岁的余寿超过30年，这一数值还在增长。女职工的退休年龄过低，也有违平等就业的基本原则。
尽管如此，我们必须要看到，延迟退休政策的影响广泛且深远。除了当前已经退休的职工不受直接影响以外，当前即将退休的人、未来一二十年将退休的人和目前正在缴费的年轻人都会受到很大的影响。我们依次来看，一是正在缴费的在岗职工，超过3.5亿，未来达到峰值以后可能会下降，但不会下降太多。他们既关心自己的实际缴费压力，又关心自己未来退休能领到多少养老金，他们虽然没有紧迫的得失计算压力，但非常希望看到政策的确定性，这关系到他们未来是否可以依赖目前这套职工养老体系。
二是未来20年内以职工身份退休的人，按25%的职工养老参与率计算，超过1亿人（每一年龄对应总人口为2000万左右），他们是直接的利益受损方，退休延迟、最低缴费年限延长，都会直接冲击了他们的利益。
三是特定的群体可能会受到更大的冲击。比如重体力、危险行业从业人员，他们丧失部分劳动能力、退出劳动力市场的年龄往往很早。对普通职工退休的早与晚，只是一种权衡，而对于这些重体力和危险作业人群，退休的早与晚会直接影响他们那几年的生存状况。农民工、灵活就业人员等也是受冲击较大的人群，中国企业职工养老的缴费人群里，有四分之一以上是农民工、灵活就业人员，他们的劳动合同关系不稳定，多地流动，能挣扎着缴满15年已经是非常不容易，从2030年开始，最低缴费年限要增加5年，对他们影响巨大。
人口结构和基金收支的变化使得中国不得不进行延迟退休，而延迟退休又会全面和深刻的影响到四五亿职工的收入和前景预期。在这种背景下，我们来看此次的延迟退休政策。
第一，目前的延迟退休方案比较温和，力度弱于预期。男性仅调整到63岁，最早可于60岁退休，这明显低于预期寿命和中国差不多的美国（67岁，最早可提前至62岁退休）。更令人意外的是女职工的退休年龄仅同步增长了3岁、5岁，最晚可以58岁退休，与男性仍然有5岁的差距。
考虑到中国人口年龄结构的失衡远远超过欧美，也比东亚老龄化严重的日本要更加失衡，所以中国未来法定退休年龄不应该明显低于这些国家。这也意味着，目前的方案可能只是过渡性方案，先启动延迟退休，待五到十年运行平稳以后，适时再进一步提高法定退休年龄。
从侧面也可以看出，尽管今年延迟退休政策出台的速度非常快，但依然十分谨慎，力度比较温和，希望尽可能的降低利益受影响人群的反弹情绪。
第二，政策出台没有公共讨论过程，没有征求意见稿环节，公众对方案内容一无所知，相关机构直接以决议的形式颁布政策方案。
本次延迟退休不仅仅调整了原来由全国人大常委会通过的《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》中的法定退休年龄，还调整了现行法律中的条款，2010年立法、2018年修订通过的《社会保险法》规定职工养老的最低缴费年限为15年。现行《立法法》规定，列入常务委员会会议议程的法律案，应当“将法律草案及其起草、修改的说明等向社会公布，征求意见”，“向社会公布征求意见的时间一般不少于三十日”，“征求意见的情况应当向社会通报”。尽管《立法法》规定了经一定程序，可以不向公众公布、征求意见。
延迟退休政策是一项影响极其广泛的政策，适用人群规模远远超过个人所得税，并且跨越代际，需要权衡的内容比个税也要困难。最近几轮个人所得税法的免征额调整、从分类征收转向综合征收大多都有征求意见或者公众讨论的过程，2011年个税免征额调整，二审稿是3000元，公众表达意见后改为3500元，调整为综合征收以后，最终稿比二审稿也多了赡养老人等专项附加扣除项。
如果从提高受影响人群的政策依从性，尽可能的平衡整体改革目标与特定利益受损人群之间的冲突等因素考虑，决策前进行充分的公众讨论，按程序向公众征求意见是非常合理且必要的。这个政策是如此的重要，相关机构有义务向受影响民众解释，法定退休的年龄为什么应该延迟3年，而不是2年或5年，最低缴费年限为什么应该调整为25年，而不是18年或25年？在进行了这些政策组合，未来20年到50年的职工养老基金会平衡到什么程度？是否可以充分的平衡，而未来不会再进一步延迟法定退休年龄？这些都是公众急切想了解，但目前没有得到回答的。
第三，延迟退休的激励政策不明确，目前尚不知道激励的效果如何。不论专家和相关机构如何影响延迟退休的政策影响甚微，延迟退休政策的最终目的，就是增加缴费收入、降低退休金支出。如果达不到这个目标，这个政策就没有必要出台了。要达到这个目标，要么以利益引导，要么政策直接强制。目前的延迟退休方案，两者兼具。强制性政策不用解释，主要看执行的效果和反弹的压力。我们接下来看看如何以利益诱导延迟退休。
目前的延迟退休政策是自愿弹性原则，法定63岁退休，可以提前至60岁退休。那么要给延迟退休的人足够的利益，他们才会放弃“弹性提前”退休，如果利益不够大，临到退休职工都选择了提前退休，那么政策目标仍然无法实现。所以以利益诱导，必然会采用“惩罚”提前退休、“奖励”延迟退休的策略。
以美国的公共养老（老年、遗属和残疾保险计划，简称OASDI）为例，如果其法定退休年龄为67岁（因改革进程差异，不同年龄的法定退休年龄有差异），可以提前最早至62岁退休，但领取的养老金会按照提前的月数减额发放，每提前一个月平均要减0.56%-0.42%，如果要要在62岁退休，能领到的养老金仅有正常退休年龄的70%，并且直至去世前的每张退休收入单都会比正常要少30%。同样，如果到了67岁还不退休，每多延迟1个月，退休金增加0.25%，最高可以增加到130%，并且其它相关福利也会有配套的增加。
同时为了保障退休金是发给真正想退休的职工，会对提前办理退休但仍然继续工作的人进行退休金的扣减，如果只是小额收入，不影响退休金的数额，但已申领社安退休金的职工的半职或全职工资年收入超过2.23万美元，每申领的2美元退休金会被扣减1美元（扣减50%）。达到法定退休年龄对应的月份后继续工作，退休金则完全不会被扣减。美国社安局的意图很明确，希望退休金是给真正退休人士的生活费，因而提前领退休金但没有真正退休的人会被惩罚。同样，绝大多数在美国获得工资收入的劳动者，都需要缴纳社保税（FICA）。
中国同样面临这个问题。中国养老金强调“长缴长得”，但按现行公式计算，每多缴1年，会多发混合基数1%的退休金，若缴费年限为25年，意味着退休金会多4%，折合每月0.33%，惩罚和奖励的力度比美国都要低。
更大的问题在于领取退休金以后仍然工作的人群。中国的退休金政策，不因退休后工作而发生变化。同时退休职工再就业，会有更多的优势，他们无须再缴纳职工社保，无论雇主还是个人都从中受益颇多，他们的退休金也不包括在应纳个税的综合收入中，无须缴税。这意味着对于退休职工而言，延迟退休的优势很小，他们如果想延迟退休，为什么不先办理退休手续、领取退休金，再去工作呢？这样获得的收入远比延迟退休要多很多。
最后，不得不说，延迟退休的方案虽然出台，但仅见框架，还不见细则，细则可能会更加重要。对于提前、延迟退休的奖惩办法、伤残与弱势职工的保障、年龄歧视造成的年长职工就业困难等问题需要有一系列的政策来落实。
但无论如何，延迟退休政策实施最为关键的内容不是政策本身，而是政策是如何形成的？政策的讨论和方案形成应当摆在台面上，而不是闭门制定。十九届四中全会决议指出，“要把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程”“深入推进科学立法、民主立法”“健全立法机关和社会公众沟通机制”“拓宽公民有序参与立法途径，健全法律法规规章草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制，广泛凝聚社会共识”，这都是中国多年以来依法治国实践总结出的经验，但目前来看，相关机构、部门落实尚有一定的差距。
对于影响如此广泛和深远的政策，事前做好沟通、促进理解、凝聚共识，充分披露分歧与风险，这样形成的政策会更加有效率。这样也会避免未来政策实施时不接地气、面临较大阻力，甚至会出一些地区强推政策，导致社会冲突，得不偿失。希望在未来行政部门落实时，会有更加公共的讨论和意见吸纳机制。
