城市更新行动与老旧小区、城中村改造——以上海等地为例

2023年9月22日下午，上海金融与法律研究院第204期鸿儒论道邀请了同济大学建筑与城市规划学院教授、博士生导师，一级注册建筑师，同济大学国家现代化研究院城市更新中心主任徐磊青教授进行了以“城市更新行动与老旧小区、城中村改造——以上海等地为例”为主题的讲座。华东师范大学法学院凌维慈教授、浦东新区规划设计研究院研究中心主任罗翔作为讨论嘉宾出席了本次活动。

徐磊青指出，目前我国建成区有60亿平方米待改造的存量建筑其中需要改造的老旧小区（2000年以前）的达17万个，设计的住户超过4200万户，建筑面积约为40亿平方米。中国进入存量更新时代，存量建筑改造艰巨任务。住建部将老旧小区改造划分为基础类、完善类和提升类。其中基础类项目政府全买单，完善类和提升类项目由政府、居民、社会共同参与。完善类项目主要包括适老化的设施、绿化、无障碍、停车场等。提升类包括养老、托幼、助餐、便民市场设施综合配套等。

他总结道，城市更新一般有三条模式：拆旧建新、有机更新、微更新或者综合治理，老旧住区改造，可能三条模式都会包括。不同的更新模式带来不同的更新结果。以上海为代表的城中村改造，大部分的改造在2018年之前进行，以全拆重新建，拆旧建新模式为主。部分老旧小区居住条件差，建筑年代久远，改造难度大，微更新模式无法从根源上解决问题，同时，其所处区域往往位于城市核心地带，具有较高的发展潜力。因而，拆除重建模式成为老旧小区提升的一种可行方法——拆除老旧建筑，配置基础设施，增加容积率，原有居民回迁，同时导入多种业态。以北京劲松北社区、浙江未来社区建设为代表的有机更新模式不同于全面拆除重建，而是通过部分拆除、功能重塑、业态升级等方式，整合社区周边资源，完善升级社区设施。同时，有机更新模式下，资金来源更为多元化，有利于政府、社会资本、居民多方参与。

徐磊青认为，上海传统旧改模式存在着一些问题：一是居民意愿难以达成完全一致，老旧小区综合改造前期需要进行民意调查征求，90%以上居民同意方可实施，然而由于实施改造对于某些居民毫无利益可言造成民意难统一致使改造无法进行；二是改造所增加面积的出售受限，改造可能涉及到物权法、不动产法等法律方面的障碍。除用于原有居民成套租赁，其他的增加出来的面积不允许进入市场出售；三是政策控制过严阻碍市场主体参与，开发商参与其中是要求回报，但容积率等政策控制很严，收支难平衡。根据控规调控，中心城区都是2.5左右，过低的容积率控制降低了社会主体参与的积极性。

以往的老旧小区改造更多依靠政府保障和政府投入，改造内容相对简单。但从发展角度看，目前城市建设正逐步从增量扩张向存量优化转变，很多城市市政基础设施、基层公共服务设施缺口较多，存在大量的投资需求，需要政府、居民、社会资本共同投入，改善民生的同时，带动投资、拉动内需。

他指出，社会力量参与更新改造需要政府相关政策支持，比如土地用途调整，部分居住用地可调整为商业办公用地、现代服务业用地等，提高综合改造的整体收益；房屋限高适当调整，容积率适当提高允许老旧小区改造在不影响房屋日照（例如，靠北边房屋等）和房屋结构安全的前提下，在改造过程中可以适当增加1-2层面积，且增加面积产权归属参与改造的社会资本和居民所有，以平衡社会资本改造投入；允许老旧小区改造后增加面积的房屋进行出售或出租，例如，上海市规定老旧小区改造所增加的面积要求纳入社会公共租赁住房和廉租房的范畴。

徐磊青强调，老旧片区的改造需要统筹规划。首先要对老旧片区做一个边界的识别，不仅仅要识别规划的地理边界，跳出这个地块的局限、行政的限制，还要识别它的经济边界，让静态的空间规划能够叠加上动态的经济规划，实现这个片区在更新之后经济结构的平衡，包括产业结构的平衡、人口结构的平衡、资金结构的平衡以及各项规划指标的疏密结构的亚衡，这是一种新规划。

未来社区的更新模式是什么？徐磊青从学术研究者的角度指出，未来社区申报的五大关键要素：核心指标是多少（比如回迁人口、人才引进数）；资金能不能平衡（政府资金平衡、建设主体资金平衡）；选址是否有特色（如产业、自然、文化、TOD建设方面是否有亮点）；在建设的模式、形态上有没有创新（是否体现“朴素的未来感”）；有没有塑造生产生活、社会治理的新方式（空间和治理逻辑的契合）。

本次【鸿儒论道】由上海金融与法律研究院研究员傅蔚冈博士主持。几位专家还从经济学、法学、社会学等角度围绕老旧片区改造涉及的公共利益平衡、回迁以及异地安置、社会资本参与、产权等问题进行了跨界探讨和交流。

【鸿儒论道】由上海金融与法律研究院主办，鸿儒金融教育基金会提供学术支持，并获得华科资本、国富创新、淳厚基金管理有限公司的支持，双周定期举行。论坛关注中国金融与宏观经济中的各种问题，致力于为学者、监管者和业界专家搭建跨界交流的平台，为中国经济和金融提供专业意见。