汪晖：破除规划迷思，增加城市土地供应

今天我就仅从土地供应角度去看房价和房地产调控的问题。房地产价格为什么居高不下，有没有发现每一次调控之后，都是一轮暴涨，甚至暴涨就在调控的过程中，为什么？这就涉及到一个问题：政府真的希望房价降下来吗？政府只是想稳住而已，但是很可惜，稳不住，所以一轮一轮的往上涨，涨到什么时候？我们也不知道。但是累积的风险肯定是越来越大了，没有只涨不跌的产品。有人跟我讲学区房不会，好地方不会。我们看看2008年曼哈顿的房子，看看1991年日本东京银座的房子，有没有跌？跌得很惨，当然它的跌和涨有周期，跌的快、回的快，有不同的特点。

房价居高不下的一个重要原因，是众所周知的土地财政。对政府来说，土地财政有两层激励：一层最重要的就是通过土地来推动工业化，推动经济增长，这就是所谓招商引资，但是缺钱，所以需要垄断商住用地的市场，以最高的一种竞争方式来获得最高的收益，这是它的财政激励；对地方官员来说，也有升迁的激励。一个士兵不想当将军就不是一个好士兵，所以人之常情，可以理解官员想做出政绩，虽然出了政绩不一定会升迁，但是这是门槛。我们看到地方政府发展的饥渴症，在别的国家看不到。

怎么样发展起来？我们独有的土地制度不仅仅是公有制而已，下面对土地一级市场的垄断，征收制度是低补偿高强度，没有私人利益和公共利益之分的规划制度，在这些制度下，地方政府的城市化得到了极佳的推动。

从激励的角度来讲，政府没有让房价降下来的想法。土地对地方财政的贡献包括两块：一块是土地出让金，一块是税收，数据表明，不含房地产税（以前有房地产营业税、建筑税），土地对财政的贡献大于40%。如果房价下跌，土地卖不出去，土地出让金下降，税收下降，对政府来说是不可承受之重。所以，地方政府不需要房价降下来，但是也不想让房价涨的太快，但是政府不是神仙，不是说想涨一涨就涨一涨，想稳一稳就稳一稳，一直在撑着。

土地财政造成的一个后果，是城市空间结构的不匹配，也就是说生活空间被严重的挤压了，不断的进入城市人口需要大量的土地，不仅仅是由于住房的需求，还有医疗、教育等方面的需求，这些土地供应是非常有限的。2008年金融危机以后到2011年，全国的土地供应153万公顷，一半以上是工业用地，用来招商引资，只有12.9%的土地用于住宅，工业用地在整个城市所占的比例超过40%以上，远远超过大部分国家的工业用地比例。相应的，我们的居住空间被严重挤压，虽然人均的居住面积增加了，但是人居环境是恶化的，因为我们住的越来越密了，而我们相配套的公共服务，比以前好了吗？没有。比如说医院，人口密度来算，我们的医疗服务比过去要差。

政府一方面要调控，搞限购，但国土资源部2016年公报的数据显示，2014年开始，全国住宅面积不升反降，2016年要记住这个年份，因为一线城市的房价在调控过程当中暴涨，但是就在当年，住宅用地的供给是下降的，而土地出让金是增加的，土地价格涨的很快，原来不太好卖的地方也卖光了——政府垄断土地市场，有计划的供应，可以掌握这个节奏，所以量又控制的很好，所以总体上住宅用地是下降的。

土地到底对房价有什么样的影响？这里有两种效应：土地供应少，房子就造的少了，这叫产出效应。但是土地供应少，地价就上去了，盖楼的密度更高，建筑资本替代土地来造出更多的建筑面积，这是相反的效应。哪个效应更大？美国从60年代开始一直到现在都有一些经验研究，证明资本对土地的替代弹性是低的：土地供应投放少了，虽然投资者会用更多的钱盖更高的楼来增加建筑面积，但还是抵消不了因为土地减少而导致建筑面积的减少，所以总体上来说会导致住房市场的供应减少，房价会往上涨。

所以，只谈供给，只要在土地市场被高度管制的、被完全垄断的市场环境当中，住房市场会一直往上推升，推到推不动为止，到需求这一面出大问题以后才会掉下来，否则不会掉下来。

实践中，房地产调控这么多年到底有没有效果？政策层面，我们看到很多政策相互矛盾。以前好像2008、2009年，每隔两三年就要调控一次，国六条、国八条，各个文件是相互矛盾，中央政府和地方政府的文件也是相互矛盾。我记得有一次上面限购了，杭州来了一个公积金贷款额度从50万增加到80万。数据层面，现在是用限价来进行调控，这是最粗劣的一种手段，就像陈杰教授讲的，限价会有黑市，会有腐败。别的城市我没有去过，就杭州我举两个例子：一个是杭州市中心推出一个限价楼盘，豪宅，但一夜卖光，全部现金交易；第二个例子是我的一个朋友，江苏人，他的小孩今年下半年要到杭州工作，想在杭州的临安买一套房子，托关系最后托到市府的秘书长，不是说要便宜一点，不是说要楼层好一点，就只是想要买一套房子的资格，最后也没办成。杭州这种准一线城市，就已经出现这种情况。

限价结果是什么？明明房价可以3.5万卖，你非让我3万卖，对不起，能买到的人都是有特别关系的；第二不可能让你贷款，就直接现金交易；第三你最好还能给卖房子、掌握房源的人一点好处。所以，限价其实没有意义，实际价格还在那里，一放开限价，价格一下子就上去了。

现在的房地产调控政策，真的是脚痛医脚，头痛医头，如果都不知道在哪里痛，没有任何效果。从土地角度，应该如何制定调控政策？

第一短期供给，价格和需求永远是双方来决定，需求不讲了，供给只谈土地，要放宽住宅用地的供给。我们中国人为什么要住格子楼？日本30多万平方公里，相当于浙江省、山东省、江苏省三个省合起来，人口密集跟东南沿海差不多，日本的可利用土地比江苏、山东要少多了，但是你去看看东京，虽然不是像美国那么大的房子，但很多都是独门独户的房子，有自己的空间，不像我们住的那么密。从中央到地方，始终有一种感觉，好像我们只要一放开，耕地就没了，就可能会出现饥荒，就可能出现58年那种可怕的情景。实际上，以现有的农业生产率，适当有国际市场的支援，我们减少城市一亿亩的耕地又有什么了不起，现在有20亿亩的耕地，我们保的底线是18亿亩，我们难道差这一亿亩吗？我不觉得，所以放开住宅用地的供给。

第二是集体建设用地的利用，我很悲观，背后的激励太难改变。地方政府不摆脱对土地财政的依赖，不会放宽住宅用地的供给，不会轻易允许集体用地用于房地产开发。李克强总理说的非常好，现在的改革就是触及人的灵魂的改革，没那么简单的。土地市场就是政治市场，土地市场就是被政府干预的，就是政府想怎么摆弄就怎么摆弄，想怎么装饰就怎么装饰，不是一个正常的真正的市场配置市场。我们的人均城市用地面积是够大的，只是我们工业用地的利用效率太低了，但现在不敢放开，我们各级政府都推低效工业用地的再开发，但是这个再开发不允许做房地产开发，如果做房地产开发，必须政府回购、政府出让，这个蛋糕还是不让民间去动，一动有很多的土地可以释放出来，很多的供给可以增加出来。所以要破除规划的迷思、放松规划的监管。

大城市里，地价在房价中所占的比例高，所以住房的供给弹性比较容易受到土地的供给弹性的影响。比如说如果土地很便宜，沙漠里面土地一分钱都不要，住房的价格就是建造成本的价格，这个时候住房的供给弹性非常大，建筑资本的流动性很好；但是如果说地价占了50%以上，这个时候住房的供给弹性就是土地的供给弹性。土地的供给弹性受到减量规划以后，这个弹性就为零了，上海现在做减量规划，紧张的不得了，这时需求上来房价就上去，怎么办？我有一个观点，可能跟陆铭教授的观点一致，可以把长三角发展成一个前无古人、后无来者的全球巨大城市群：杭州和上海开车过来，就只有2个小时而已，如果我们高铁的话就只有一个小时，如果再快一点就只有半个小时，往南苏州这一整大片农地有什么好保的。黑龙江、吉林大片的粮田，好好的保护起来，西部很多的工业园区浪费很严重、占了很多的粮田，荒废在那里，不好好的保护起来，非要保护这边有这么高发展价值的土地，没有意义。所以要破除规划的迷思，全国一盘棋，我反对大城市做减量规划。

谢谢大家。