【书摘】美国是如何制定联邦政府预算的？

摘选自上海金融与法律研究院翻译的《联邦预算——美国政府怎样花钱》一书，由生活·读书·新知三联书店2013年出版。

联邦预算过程确实是一个非常复杂的过程。许多力量或因素都会影响联邦预算，其中有些是法律明文规定的，比如说总统在制定预算草案时的作用和权力；而其他一些则源于政治体系，基于某种既成事实而产生。

同时，虽然大多数美国人可能会觉得当前的联邦预算并不能反映他们的价值观，但是人民的力量最终必将凌驾于美国政府之上，因为我们拥有通过投票选举民选官员的权利和职责。许多美国人认为，很难、甚至根本无法让华盛顿的那些官僚听到自己的呼声，这种感觉或许是真实的。要改变这种状况，第一步是搞清楚在华盛顿究竟发生了什么。

预算程序如何从无到有

美国宪法规定，“掌控钱袋子”是国会的职能之一。国会拥有的这种权力既包括开征新税和收集税款的权力，也包括在需要的时候借款的权力。不过，宪法并没有明确指定国会应该怎样行使这些权力，宪法也没有明文规定，预算过程究竟应该如何展开。同样地，宪法也没有明确规定总统应该在管理国家财政的事务中扮演一个什么样的角色。

既然宪法没有确立一个法定的预算程序，那么历代的美国立法者也就不得不在实践中逐渐构建出一个预算程序来了。针对预算过程进行立法的一个里程碑式的法律是1921年的《预算与会计法案》，目的是提高联邦政府的财政管理水平，以应对第一次世界大战后的复杂形势。根据这个法案建立的许多关键性的预算机构在今天仍然在发挥作用，并且影响着整个联邦预算。该法案要求建立联邦预算局（后更名为美国行政管理与预算办公室，直接对总统办公室负责，指导各联邦机构制定各自的战略计划与预算，同时还是总统的会计室）、审计总署（以对联邦支出进行审计，后又被更名为政府问责办公室），该法案还要求联邦政府的行政分支每年都向国会提交年度预算案。

搭建起当前预算过程的整体架构是根据1974年通过的《国会预算与截留控制法案》，该法案增强了国会在预算过程中的职能，使其作用更加突出。该法案要求白宫与参议院预算委员会在国会预算问题上采取联合行动，同时要求创建国会预算办公室，提供关于预算问题和经济问题的没有党派偏见的分析报告以及其他信息。法案还要求白宫与参议院分别提出一个年度预算方案，从而使国会有机会提出自己所认定的优先预算项目，并且确定支出与税收的总体水平。

后来，国有又通过了一系列旨在规范预算过程的法律，其中包括：20世纪80年代通过的《葛兰姆法案》，即《平衡预算和紧急赤字控制法案》，它创设了一个机制，能够通过自动削减某些支出的方法来控制年度预算赤字；2011年通过的《预算控制法案》要求启动联邦债务削减过程，保证在10年内使联邦债务减少2.4万亿美元。

制定预算之前

在国会一方，年度预算过程的官方正式名称则是拨款过程（appropriations process）。每个联邦政府机构、每个联邦项目能够得到多少资金，都由国会通过的拨款法案（appropriations bills）决定。但是，国会在批准任何一项拨款之前——无论是建造公路，还是为初等学校学生购买牛奶——，都必须先通过一个相关法案，阐明联邦政府确实正在从事与拨款相应的事务。这些法案称为授权法案（authorization bill）。授权通常可以覆盖若干个年度内，因此授权立法不需要每年都像拨款法案那样经国会审议通过。当某项跨年度的授权期满后，国会往往会通过新的授权法案，以便继续执行将与之相对应的联邦项目，这个程序被称为再授权。

其他事项也可能需要授权，这是因为存在着一些不适用拨款程序的联邦支出。这类支出称为直接支出或法定支出。授权法案为法定支出提供了合法权力。

联邦预算五步骤

联邦预算的制定程序包括以下五个主要步骤：

第一步：总统向国会提交预算请求（预算案）；

第二步：国会众议院与参议院投票通过预算决议案；

第三步：国会众议院与参议院小组委员会“审定”拨款法案；第四步：国会众议院与参议院就每个拨款法案进行投票，并弥合分歧；

第五步：总统签署拨款法案，预算成为法律。

美国宪法要求联邦政府分为立法、行政与司法三个分支，以保证任何一个人或任何小团体都不能掌握过大的权力。权力分散于三个分支，任何一个分支的权力都受其他分支的限制，这是一个分权制衡的体系。

立法分支指国会——众议院和参议院，它的主要职能包括：通过法律，制定政府年度预算。行政分支由总统办公室与各联邦政府机构构成。行政分支的主要职能包括执行与实施联邦法律，监督各种联邦项目。司法分支由最高法院、上诉法院，与地方法院组成。司法分支主要职责是，解释联邦法律，确定它们是否符合美国宪法的精神。

美国宪法的授权不仅仅赋予每个分支一些权力，而且还赋予每个分支某些高于其它分支的特定权力。这就是所谓的分权制衡体系。例如，国会制定法律，但是总统可以否决国会制定的法律；反过来，国会也可以推翻总统的否决。同时，如果发现任何法律违背了宪法，最高法院都可以推翻它；最高法院法官任职实行终身制，但是他们是由总统任命的，总统任命的最高法官需经参议院批准，而且最高法官也可能受到弹劾。行政分支与司法分支的预算申请由国会批准，但是国会也有自己的预算，而且可能被总统否决。设计这样一个联锁系统的目的正是为了防止任何一个联邦政府分支获得太大的权力。

第一步：总统向国会提交预算请求（预算案）

每年二月，总统都会向国会提交一个预算请求（budget request），它针对即将于当年10月1日开始的新财政年度。例如，奥巴马总统在2012年2月向国会提交了关于2013财政年度的预算请求（预算案）。2013财政年度从2012年10月1日开始，至2013年9月30日结束。

总统提出的预算请求只是一个建议。接下来，国会将审议总统的预算案，并通过由国会自己提出的一些拨款法案；当且仅当总统签署了这些拨款法案之后，美国才会真正拥有一个关于新财政年度的预算。不过，虽然总统的预算案只是一个提议，但是它的官方名称却是冠冕堂皇的“美国政府预算”（the Budget of the United States Government）。总统的预算案包括了各种各样的支出计划、收入计划和借款计划。它还可能会提出一些政策建议和立法建议，涉及联邦政府机构的活动与新的联邦项目的创制（或旧的联邦项目的终止）。总统提交给国会预算案要列示关于联邦政府机构与联邦项目的财务支出的详细概算，并提供能够反映过去的经济形势以及未来的经济前景的各种数据，比如说失业率与通货膨胀率。总统的预算案还必须给出相应的证据，论证总统建议的开支项目的合理性。

要编制总统预算草案，总统和内阁成员必须先确定每个联邦政府机构在联邦支出中的政策优先次序。根据所确定的优先次序，作为联邦政府行政分支的一个部门，同时充当白宫会计的美国行政管理与预算办公室（OMB）向每个联邦政府机构——例如美国政府农业部（the United States Department of Agriculture），或环境保护署（EnvironmentalProtection Agency）——发出一个预算指导，告诉它们如何编制即将到来的财政年度的预算草案。接下来，每个政府部门都向美国行政管理与预算办公室提交一个预算讲求，并提供相应的能够支持自己的预算请求的材料——即所谓的预算理由（budget justifications）。美国行政管理与预算办公室对各政府部门提交的材料进行评估，然后在此基础上起草总统的预算请求，最后由总统向公众发布。

总统的预算请求在公布之前，须经历一个漫长的准备和编制过程。其实，在新的财政年度开始之前，美国行政管理与预算办公室就已经着手筹备下一个财政年度的总统预算案了。换言之，关于2013财政年度预算案的有关准备工作，早在2011年春季就已经展开了，而这时2012年财政年度还没有开始。同时，虽然一般而言，编制预算请求草案的大部分工作都是在公众视野之外完成的——就像隐没在海底的冰山一样，但是整个过程并不是一个封闭的过程。行政分支负责预算草案编制的官员必须接受国会议员及国会工作人员的一些建议，尤其是在政治问题上的建议，因为他们得为总统的预算案顺利被国会通过铺平道路。在制定预算时，联邦政府部门的首脑们也会与有关利益群体合作。例如，美国环境保护署可能会寻求环境保护组织的帮助，这种做法能够为它自己的预算请求争取到更多的支持，从而有助于推动国会通过它们。而且，即使联邦政府部门或联邦政府官员不想吸收外界的意见，院外活动集团或政治说客也会想方设法地试图影响联邦政府官员，以便从政府的钱袋中分得一杯羹。

年度预算过程

•前一年的春季联邦政府各部门开始着手编制将于来年2月公布的预算草案

•夏末至早秋联邦政府各部门向美国行政管理与预算办公室提交预案草案初稿

•11月美国行政管理与预算办公室对收到的预案初稿进行审议、调整并发回相应的政府部门

•12月联邦政府各部门向美国行政管理与预算办公室提交预案草案定稿

•1月美国行政管理与预算办公室收到联邦政府各部门提交的预案草案定稿后，汇总编制总统预算请求

•2月的第一个星期一总统向国会提交预案请求

•2月至3月联邦政府官员出席国会听证会，提供支持总统预算案的证词；国会众议院与参议院各拨款小组委员会听取各政府部门首脑与来自社会的外界公众证人的证词

•4月国会众议院与参议院预算委员会起草针对每个联邦政府机构的预算决议，并进行投票，就每个联邦政府机构的总支出水平提出建议

•5月国会众议院与参议院通过各预算决议案（基于各预算委员会的建议），并将它们统合成一个单一的预算决议

根据财政决议案，国会众议院与参议院拨款委员会确定每个拨款小组委员会的总支出水平

众议院各拨款小组委员会起草拨款法案，它们将为特定的联邦政府计划提供资金

•6月参议院各拨款小组委员会对众议院各拨款小组委员会起草的拨款法案进行修订，提出自己的草案

•7月—8月国会众议院与参议院通过各自的拨款法案

•9月国会众参两院联席委员会举行联合大会，调和众议院与参议院分别通过的拨款法案之间的分歧，并就最终的拨款法案达成一致

国会众议院与参议院投票通过经调和后达成的最终拨款法案

总统签署或否决最终拨款法案

•10月1日新的财政年度开始

如果任何一个年度的12个拨款法案在10月1日之前仍然没有获得通过，那么国会就会通过一些“持续决议案”（continuing resolution），在相应的拨款法案缺位的情况下为各联邦政府机构提供资金。一旦国会通过剩余的支出法案后，总统就会签署同意。

虽然预算过程既漫长又复杂，但是国会并没有必须通过总统的预算建议的义务。不过，尽管如此，总统制定预算草案的权力——官方说法是总统制定美国预算的权力——是非常重要的，它使白宫获得了一个重大的机会，即为美国人描绘国家的前景，而且这个愿景将影响国会的收入决策和支出决策，虽然影响的程度每年都会有所不同。通常来说，如果总统所属的党派也是国会的多数党，总统的影响将会更大一些。

第二步：国会众议院与参议院投票通过预算决议案

总统的预算请求公诸于世之后，国会就开始审议它，而且国会还将提出自己的支出（和税收）优先次序。这个过程长达数月之久。通常，国会可能会在某些特定的领域或特定的政府项目上增加资金投入，同时相应地减少其它地方的支出。从理论上说，国会可以完全忽视总统的预算请求，自己另起炉灶重新编制一个。但是，事实上这种情况从来没有发生过。这在很大程度上是因为，任何一位国会议员都无法支配像美国行政管理与预算办公室这样的审计机构，因此不可能效法总统，编制出一个全面的预算。再者，国会通过所有的所有支出决策（拨款法案）都必须经总统签署后才能真正成为法律。如果白宫反对国会提出的资助特定联邦项目的建议，总统就可以行使否决权，这样一来，国会一方的预算过程就得全部推倒重来。在现实中，白宫往往只需要威胁总统将行使否决权，就足以起到阻吓的效果了，一般来说，在这种情况下，国会往往会放弃一些惹人讨厌的条款，或者至少会进行修改。如果总统否决了一个法案，那么只有当国会众议院与参议院都以三分之二多数通过的前提下，才能推翻总统的否决。然而，这样的投票结果是非常难以达到的，因此这一要求在现实中的实际后果是，国会几乎永远无法推翻总统的否决。

在总统提交了预算请求并经国会的立法者们充分审议后，众议院预算委员会（House Committee on the Budget）与参议院预算委员会（Senate Committee on the Budget）将分别提出一个预算决议案。当然，众议院将在参议院之前提出自己的预算决议，所有支出法案与税收法案也一样。预算决议不仅仅是一个有法律约束力的文献，事实上，它更像一幅蓝图，或者说，它是一个总计划。预算决议设定了联邦政府各部门的年度支出限额的，但是它并不会规定每个项目的具体支出数额。当众议院与参议院都通过了自己的预算决议后，两院将举行一个联合大会，以消除两个预算决议之间的差异，然后，两院分别对调和一致后的预算决议案进行投票。举行联合大会的目的是让众议院与参议院的所有成员都坐到一起，调和参众两院分别提出的关于同一事项的两个法案之间的差异。

第三步：国会众议院与参议院小组委员会“审定”拨款法案

国会众议院与参议院都设有拨款委员会。拨款委员会负责确定所有自由裁量支出项目的预算授权的精确额度。所谓预算授权，是指某个联邦政府机构通过承担特定义务而拥有的合法花钱的法定权力。完成预算授权后，国会参众两院的拨款委员会进一步划分为若干个拨款小组委员会（Appropriations subcommittees）。

拨款小组委员会是一些规模较小的委员会，每个小组委员会的成员都是拨款委员会的委员。每个小组委员会都有各自的专门管辖权，分别负责为联邦政府在某个领域的活动提供资金。各种各样的拨款小组委员会共有12个。像预算过程一样，这些小组委员会的名称及管辖范围，都在随时间而演变。目前存在的12个拨款小组委员会的名称如下：农业、农村发展、食品与药物管理（Agriculture， Rural Development， and Food and Drug Administration）、商业、公平与科学（Commerce， Justice， and Science）、国防（Defense）、能源与水利（Energyand Water）、金融服务与一般政府（Financial Services and General Government）、国土安全（HomelandSecurity）、内政与环境（Interior and Environment）、劳工、卫生与公共服务、教育（Labor， Health andHuman Services， and Education）、立法分支（Legislative Branch）、军事建设与退休军人事务（Military Construction and Veterans Affairs）、国务与外交事务（Stateand Foreign Operations）、交通、住房与城市发展（Transportation， and Housing and Urban Development）。

各小组委员会根据各自专门管辖的领域，分头审议总统的预算请求及相应的论证材料。例如，国会有一个专门管辖国土安全问题的小组委员会，还有一个负责能源与水利问题的小组委员会。在审议完总统的预算请求后，各小组委员会将举行听证会，向相关的联邦政府部门的首脑提出质询，要求他们回答与预算请求有关的问题。

在上述所有信息的基础上，每个小组委员会的主席负责起草本小组委员会的拨款法案。小组委员会的拨款法案必须服从预算决议设定的支出限额。因此，拨款法案的第一稿也被称为主席的标记（Chair’s mark）。小组委员会的所有成员都要参与对拨款法案的审议、修订，以及最终的投票。一旦通过小组委员会的投票，拨款法案就被提交给拨款委员会全体成员。全体拨款委员会审议拨款法案后，再将它送达全体众议院（或全体参议院）审议。

小组委员会的审定可能是联邦预算过程中的最关键的一个步骤。在审定过程开始之前，小组委员会主席会起草一份文件，它就是通常所称的“主席的标记”。这份文件就是后来将由小组委员会、全体拨款委员会，以及到最后，将由全体众议院或全体参议院通过的那个拨款法案的初稿。因此，这份文件涉及该小组委员会管辖下的每个联邦政府机构、每个联邦计划将要支出的每一个美元。在起草“主席的标记”的过程中，小组委员会主席的权力被充分地体现了出来，他做出的决策事关相应的联邦项目的生与死。

从理论上说，在主席起草好草案后，小组委员会的其他成员也可以增加对某些项目的资助，但是这种做法需要非常高的政治技巧，实际上往往窒碍难行。这是因为，主席通常会在他的初稿中把预算决议分配给本小组的所有资金全部都分配光，所以要想增加“主席的标记”中原先不存在的新项目或者为已存在的项目增加资金，就必须争取多数小组委员会成员的同意，让他们都同意削减其他什么地方的资金，这也就意味着，这些试图增加新的项目或者增加资金的小组委员会成员将会与主席发生直接的冲突。

这样一来，一个拨款小组委员会成员，或者，任何一个众议员或参议员，如果想让某个特定的项目获得资金的话，应该怎么做呢？最好的方法是保证该项资金支出被包括进“主席的标记”当中。当然，主席不可能不知道这是其他小组委员会成员或国会议员的最佳策略，因此他（或她）的权力将变得更大。

为了处理其他小组委员会成员或国会议员提出的、为特定事项提供资金的要求，拨款小组委员会主席们已经创设了一种程序，这就是人们耳熟能详的“专项拨款”（earmark）。专项拨款是法案上添附的一些特殊条款，专门用于为某些特定的目标分配资金。一般来说，专项拨款都会流入提出要求的小组委员会成员或国会议员所在的州或国会选区。这是立法者保证联邦预算为自己的选民服务的一种方法。

通常，拨款小组委员会主席会确定一个最后期限，所有专项拨款请求都必须在此期限之前提交给主席。一般的规则是，在主席拥有的可用资源的范围内，他（或她）通常会优先满足小组委员会其他成员的要求（不论党派），以保证他们未来仍然会忠于自己。接下来居第二优先序位是全体拨款委员会成员的要求，最后才是不属于任何委员会的一般国会议员的要求。不过，拨款小组委员会主席所属党派的领袖提出的要求则不在此列，他们的要求会得到特殊优待，往往会直接跳到优先排序的最前面，因为决定由谁来担任小组委员会主席的恰恰是这些党的高级领导人。此外，拨款小组委员会主席的“老乡”提出的要求也往往能够得到优先满足——不论是否同属一个党派。

正因为拨款小组委员会主席在拨款过程中拥有如此大的权力（决定数以十亿计的联邦资金的用途），也正因为多数党决定了谁将担任这些拨款小组委员会的主席，所以多数党能够相当大的程度上决定联邦预算。当然，国会通过的拨款法案要想成为法律，还需要总统签署同意，但是，在这个限度内，国会多数党还是能发挥强大的影响力。

再者，众议院规则委员会（HouseCommittee of Rules）完全处在多数党的掌控之下，而这个委员会可以决定众议院将审议哪些法案，不审议哪些法案。这也就意味着，多数党不仅可以影响联邦支出的优先排序，而且还可以控制众议院所有立法活动。

第四步：国会众议院与参议院就每个拨款法案进行投票，并弥合分歧

在12个拨款小组委员会提出了拨款法案后，全体众议院及全体参议院将展开辩论，然后进行投票。在国会众议院与参议院分别通过各自的拨款法案——例如，参众两院分别会通过一个关于能源与水利的拨款法案——之后，一个由国会众参两院议员参加的联席委员会将举行会议，调和众参两院分别通过的拨款法案之间的分歧，并就最终的拨款法案达成一致。在联席委员会提出了一个调和一致的拨款法案后（该法案能够反映两院议员达成的妥协），众议院与参议院再次进行投票，但是两院在这次投票中，所针对的法案将是同一个。在众议院与参议院都通过了法案后，它就被提交到总统那里。

“专项拨款”这个术语源于农场养殖业，它原指农场主在牛或猪的耳朵上做的一种标记，目的是用来宣示自己的所有权。不过，在联邦预算的术语体系中，一项“专项拨款”是指立法时增添上去的一个特殊条款，它的目的是把联邦机构预算的钱转移到某个特定的项目中去；在许多时候，“专项拨款”条款会特别指定某些公司、组织，或者个人，由他们与政府签订合约执行某个项目。通常，专项拨款会使钱流入在立法时增加该条款的那位立法者所在的国会选区。专项拨款也被称为“政治分肥”支出（pork-barrel spending）。近年来，公众对专项拨款非常关注，他们对专项拨款的看法基本上都是负面的。专项拨款已经成了一个符号，象征着立法者隐秘的浪费性支出。

人们发现，许多公开呼吁大力削减联邦开支的立法者都在为自己的选区争取各种各样的专项拨款——从修建桥梁到签订军事合同。来自明尼苏达州的众议员米歇尔•巴克曼（Michelle Bachmann）曾经公开表示反对专项拨款，但是她又说，“在一个茶壶博物馆与一座跨越重要的航道的桥梁之间，存在着非常大的区别。”当然，我们都知道，真正的区别到底在哪里，逃不脱旁观者雪亮的眼睛。

在2010财政年度，国会的立法者对于要不要资助两个最大的专项拨款项目出现了分歧。其中一个是参议员萨德•考克兰（Thad Cochran）提出的。考克兰是一位来自密西西比州的共和党参议员，他还是参议院拨款委员会的副主席。另一个是众议员马茨•K•奥罗诺（Mazie K. Horono）提出的，他是一位来自俄亥俄州的民主党人。奥罗诺的专项拨款要求联邦政府资助1.5亿美元，而考克兰的专项拨款的要求则更高达5亿美元。

第五步：总统签署拨款法案，预算成为法律

国会通过的拨款法案在成为真正的法律之前，必须经总统签署同意。只有当总统签署了全部12个拨款法案之后，整个预算过程才正式宣告结束。不过在现实中，在新的财政年度开始之前，即在10月1日到来之前，12个拨款法案就已经全部获得国会通过、并经总统签署成为法律这种情况极少发生。

如果10月1日之前，预算过程还没有完结，那么国会就会通过一个“持续决议案”（continuing resolution），以保证各联邦政府机构在预算正式编制完成之前能够继续获得维持运行所需的资金。持续决议案要求，在新的拨款法案成为法律之前，目前的支出将一直延期。

那么，发生紧急事件时，联邦政府是怎样提供资助的？在有些时候，国会必须对一些未曾预期到的事态做出反应，问题在于，国会可能没有将这类支出纳入原先的支出计划。例如，2005年，当卡特里娜飓风袭击新奥尔良，造成了严重损失时，为了救灾，国会通过了一个特别法案。这类特殊立法被称为追加拨款（supplemental appropriation）。追加拨款一般需由总统申请，国会通过时不会将之列入通常的预算过程，因此一般都会得到快速通过。

在某些时候，其他立法者也会试图利用追加拨款来为非紧急事项提供资金。这样一来，选民就很难追踪每个联邦项目的总支出了，因为追加拨款是在已经通过正常拨款程序中批准的支出之外再追加资金的。

到目前为止，我们所讨论都是“应然”意义上的预算过程，即预算过程本来应该是什么样的。你可能会觉得，这是一个相当复杂的过程。它确实是。更加重要的是，在现实中，它比你在这里了解到的还要更复杂得多。各种政治因素、经济因素都会影响预算过程，尤其是政治游说团体的活动，使预算过程变得异常复杂。