当前位置:
网站首页 > 观点

义务教育财政亟须顺应人口迁移趋势

聂日明、王桂新 / 2018-11-6 14:02:59

本文为国家哲学社会科学基金重大项目“全面建成小康社会背景下新型城乡关系研究”(17ZDA066)的阶段性成果。

文/聂日明(上海金融与法律研究院研究员)、王桂新(复旦大学人口研究所教授

今年秋季学期起,湖南衡阳市下辖的耒阳市8000名公办小学高年级学生,被强制“分流”,受政府委托办学的民办学校湖南师范大学附属中学耒阳分校接收了约4100名小学五、六年级“分流生”,其中有不少是农村生源,有声音指责该分校收费不合理、校舍甲醛超标,部分家长抗议,引起公众的关注。

耒阳出现的矛盾缘起于教育部门一项消除城镇“大班额”的规划(大班额是指班级学生数达到56人,其中66人以上的为超大班额),班额大了,会影响教学质量,也不利于学生安全。教育主管部门要求在2018年基本消除超大班额,2020年消除大班额。教育部新闻发言人指出消除大班额的任务是刚性的,因为部分地方进展缓慢,教育部在7月还对湖南等个别地方进行了约谈。压力之下,地方为达成目标,推进时容易急躁,学生和家庭的利益就很难照顾周全。

耒阳事件是一个线索,它透视出一个现实:在中国规模庞大的流动人口和快速的城镇化的背景下,教育财政体制和城市政府提供公共服务的能力未能及时进行调整。这也是本文准备讨论的问题。

义务教育财政的城乡错配

传统二元体制下,城乡义务教育发展不均衡,2000年之前的几年,农村普通小学的生均一般公共预算教育事业费只有全国水平的八成,其中公用经费(扣除人员工资以外的费用)只有全国平均的三分之二,相当于城镇平均的三分之一。此时,义务教育均衡的主要方向是对农村追加投入。2003年,全国农村教育工作会议要求新增教育经费主要用于农村,随后中央出台若干文件落实,到2006年时,农村和全国的差距降低至10%以内,到2013年时,差距曾经缩小至不到1%。尽管如此,加强对农村教育的投入依然是中央政府强调的工作重点,一般转移支付和专项转移支付中,都有专门针对农村义务教育的经费安排。

为了达致义务教育均衡,2012年,国务院颁布《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》,中央对县级政府开展义务教育均衡发展的督导评估,从生均软硬件指标、政府推进义务教育均衡发展工作的表现(入学机会、保障机制等)等多个维度评估县内区域义务教育的均衡发展情况,意见重点强调要提升农村学校和薄弱学校办学水平,要求省级政府加强统筹,加大对农村地区、贫困地区以及薄弱环节等的支持力度。一些地区在义务教育经费总额有限的情况下,为了保障对农村的投入,甚至将城市的义务教育阶段生均拨款标准的调整慢于农村地区,造成城市与农村学校的拨款标准倒挂。

但义务教育均衡面临的环境发生了剧烈的变化。首先是快速城镇化,城镇化率从1997年的31.9%提高到2017年的58.5%,超过四分之一的农民变成市民,农村人口就地城镇化或者外迁,儿童随迁进入城市读书。城乡教育质量的差距也拉动了农村儿童进城读书,教师人才没有动力到农村执教,农村优质教师流失,尽管政策一直在推动城乡师资的均衡,但差距依然很显著,2010年,全国城市小学相同学历具有研究生学历、本科学历、专科学历的人数分别占总数的0.46%、48.19%、43.78%,同期农村小学的占比分别为0.03%、15.19%、55.93%,农村本科及以上学历的教师明显小于城市和县镇。

这些因素的结果就是义务教育学龄儿童的城市化率更高,父母在县城买学区房、陪读的现象并不鲜见。数据显示,1997年城市和县镇小学的在校生数占总数的31.7%,与城市化率相当,到了2016年,城镇小学的在校生数已经达到70.8%(其中有16%位于城乡或镇乡的结合部),比同期总体城市化率高出13.5%,这一现象在初中表现的更明显。

义务教育阶段儿童的快速城市化和农村义务教育偏向的政策趋势,造成义务教育财政在城乡之间的错配,人往城市走,但教育经费却对农村倾斜,农村新建的校舍没有学生就读,优质硬件资源缺乏教师等软件资源的配合,没法发挥作用。

义务教育财政农村偏向也导致城市义务教育的投入明显不足,未能随着学生增加而同步扩增师资、校舍,公用经费短缺,师生比快速降低。就地城镇化的地区,农村学校被划入城区之后,学校和学生都无法再享受农村的优惠政策(包括学生资助政策),也产生了同样的问题。城镇义务教育学校的大班额就是在这一背景下产生的。

结构上看,城区和县镇的班额规模趋于上升,小学班额在36人以上的班数占比从2001年的76%和68%上升至2016年的85%和76%。最近十年城区、县镇和乡村的大班额率现象总体在缓解,但城区和县镇的大班额率仍然保持在高位,2016年,城区和县镇小学的大班额率仍然在15%以上,而农村不足5%。考虑到人口流入地的不均衡,人口流入地集中的发达县镇的大班额率无疑会大大超过全国平均水平。

当前,义务教育均衡的旧矛盾(乡村落后)还没有完全解决,又产生了新矛盾(城镇投入不足),教育部对2016年全国义务教育均衡发展的督导评估工作报告显示,在1301个已于2013-2015年通过国家义务教育基本均衡认定的县中,有10个省份的21个县出现“较大滑坡”,出现“滑坡”的县来自湖北、河北、辽宁等地,“甚至还包括北京的某远郊区县”,都是因为农村的学生进城,城镇里出现大班额导致的。

义务教育城镇化导致的大班额现象,消除的路径应当从增加对城市义务教育的投入入手。国务院在2016年颁布《关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》,提出消除大班额,给出的方案是按常住人口规模编制城镇义务教育学校布局规划,根据学龄人口变化趋势,配置学校、师资,确保足够的学位供给,满足学生就近入学需要。

但学校建设与师资配置需要教育财政配套,需要时间,地方政府很难在短期内调整到位,受这些条件约束,消除大班额的刚性目标很容易扭曲地方教育部门的行为,只顾完成目标,不管过程是否妥当。耒阳事件就是当地草率的将公办小学的学生分流到劣质的民办学校才引起了较大的争议。更令人担忧的是,大班额主要发生在城镇,消除城镇大班额现象,在地方上很容易扭曲为将进城读书的儿童赶回农村,或提高农村儿童进城镇学校读书的门槛。这既不利于中国目前城镇化的发展战略,也不利于农村儿童的成长,他们回到农村读书,但父母可能仍在城镇打工,他们有较大的概率成为留守儿童。

义务教育财政的空间错配

2006年修订的《义务教育法》规定中国的义务教育财政体制是“省级统筹、以县为主”,耒阳事件涉及到的儿童主要是本县内的农村家庭,不管他们在城市读书还是在农村,其义务教育保障责任的主体都是耒阳市,无法推诿给别人,差别只是城乡。

但中国处于流动状态的人口并不只在县内和市区内流动,根据2015年1%人口抽样调查数据,全国有流动人口2.47亿,其中9737万为跨省迁移,省内流动为1.5亿人,其中跨县迁移的人口不在少数。以县为主的义务教育财政体制意味着,非本县户籍的常住人口在流入地就读义务教育比县内流动的人口存在更高的门槛。迁移跨越县级行政区域,家庭就会面临决策困境,是否携带儿童一起流动,其中“父母至少有一方外出务工、不满十八周岁”的儿童被称为“留守儿童”,

据段成荣、吕利丹使用全国人口普查的微观数据推算,2015年,全国流动儿童3426万人,留守儿童6877万人,受人口流动影响的儿童总数合计1.03亿人,占中国儿童总人口的38%(教育部公布的义务教育阶段流动儿童(亦称“随迁子女”)和农村的留守儿童占比分别为13%和14.4%)。流动儿童中有45%与双亲共同居住,有18%与父母一方居住,留守儿童中有51%与父母一方居住,26%和祖父母一起居住。通常的观念中,流动儿童与留守儿童大多指向农村户籍家庭,但有15%的流动儿童来自城镇,在城镇居住的留守儿童占比更是高达41.1%

父母是儿童成长中最关键的引路人,不在双亲身边成长的留守儿童产生学习困难、不耐挫折等心理问题和行为缺陷的概率明显高于在双亲身边成长的儿童。《联合国儿童权利公约》明确要求缔约国应当保障儿童与双亲共同居住。谢宇利用CFPS数据,还发现通过乡村迁移到城市的干预流动儿童在数学测试、做家务、学习时间、身高、体重、饮食多样性等各项儿童福祉上的得分显著高于留守儿童和父母和儿童均未迁移的儿童。因此,不论情感,还是理性,父母外出打工时,都希望可以与子女一同流动。

但流动儿童的流动参与具有较强的年龄别模式,段成荣、吕利丹发现义务教育学龄阶段儿童的流动参与率明显低于1岁以上儿童的其它年龄段,在2015年这种下降趋势尤为明显,她认为这反映出了流动人口外出过程中受到户籍壁垒的影响和公共服务的限制。

2001年以后,中央政府针对流动儿童的教育政策先后出台了“两为主”(以公办学校为主,以流入地政府为主)、“两纳入”(纳入城镇发展规划,纳入财政保障范围)和“两统一”(统一以居住证为主要依据为随迁子女提供义务教育服务,统一随学生流动携带“两免一补”资金和生均公用经费基准定额资金),这些政策大幅改善了流动儿童在流入地接受义务教育的状况。

但地方政府向流动儿童提供义务教育始终缺乏激励。地方政府不需要对非户籍常住人口负责,主要的激励来自上级政府,上级政府能提供的激励一是“讲政治”,教育部约谈消除大班额不力的省市时,强调的就是“从讲政治的高度看待消除大班额工作”;二是物质激励,通过转移支付、奖补政策调动地方的积极性。强调政治任务,固然可以调动地方的积极性,但容易走偏,地方政府往往会为了完成目标来罔顾相关主体的利益,按下葫芦起了瓢,一个问题还没有解决好,新的问题又产生了。因此,最直接、有效的激励还是来自上级的转移支付等“资金指挥棒”。

2015年年末,国务院发布《关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》,实现“两免一补”和生均公用经费基准定额资金随学生流动可携带,人流动到哪里,钱就到哪里,以此激励地方政府接纳流动儿童。同样的政策还包括农业人口市民化奖补资金,外来人口纳入均衡性转移支付的计算公式等。

这些设想虽好,但实施时与预期效果有一定的差距。以可携带的教育经费为例,硬件投入(校舍扩建、设施配备)和教师工资是教育支出的大头,“两免一补”和生均公用经费基准定额资金占生均教育事业费比重较低,平均不到10%,目前人口的流动趋势是从中西部流向东部,从河北、安徽欠发达地区流向京沪发达城市,这两类地区的生均教育经费水平差距巨大,2017年,北京普通小学的生均教育事业费是河北全省的3.8倍。中央补贴的可携带的经费很难触动发达城市。后者更担心,公共服务对非户籍人口低门槛开放,会产生“洼地效应”,吸引更多的人涌入。

与流动人口挂钩的奖补资金不仅微薄,分配的机制也存在问题。政策的初衷是人往哪里走,钱就补贴到哪里,吸引的人越多、人均财政支出水平越高的地区,得到的奖励就越多,按照这一机制,东部发达地区和大城市应该获得最多的资金。

但上级政府制定转移支付政策时,一般会差别化对待,对于发达地区的补贴标准一般低于欠发达地区,甚至不给补贴。在中央对地方的生均公用经费基准定额资金补助标准中,西部地区及中部地区比照西部大开发政策的县(市、区)分配系数为0.8(中央承担),中部其他地区为0.6,东部地区为0.5。京津江浙沪以及五个计划单列市吸纳了最多的外来人口,财力不足也是他们通常拒绝对外来人口提供公共服务的理由,但这些地区获得均衡性转移支付(小口径)均为0(广东等省级政府对地级市也存在同样的现象)。

具体到义务教育,很多欠发达地区农民工子女已经流到了发达城市,但中央对其划拨经费时的基数仍留在欠发达地区的农村,这部分义务教育未能全额转到他们的流入地。教育转移支付的政策趋向与人口流动恰好相反,错配的教育财政政策削弱了发达地方向流动人口提供公共服务的动力,不利于发达地区非户籍人口的福利水平。除此以外,近几年出台的大城市人口规模限制政策,也阻碍了流动儿童在城市里接受义务教育。

上级政府的做法并没有全错,转移支付的目标是保障各地区财力均等,大多数人口流入地的财力都很充沛,人口流入让城市繁荣,也为他们带来了丰厚的税费收入,不需要上级的转移支付、依靠自有财力就可以将非户籍人口市民化(或向其提供与户籍人口同等的公共服务)。这就是当前教育财政政策的两难困境:不按照人口迁移的趋向给钱,地方没有激励;按照人口迁移的趋向给钱,地方的财力差距会扩大,有违地区均衡的初衷。

义务教育财政的应然方向

义务教育阶段儿童不论流向城镇,还是流向发达地区,追求的都是更好的教育,更好的教育对应的是更高的财政支出水平。我们想要在保持人口流动的背景下保证义务教育均衡,只会有两个结果:在教育经费增速有限时,降低流入地的生均教育事业费标准;或者提高教育经费增速,维持住生均教育事业费的标准。既要教育经费增速可控、又要维持住生均教育事业费的标准的后果,只能是把农村、欠发达地区的儿童赶回原籍,回到城乡分割、地区分割的状态,这严重损害了流动儿童的利益。

其次,教育的外部性很大,个人的收益也很大,因此家庭有很强的投入意愿。教育财政的机制设计应当激发家庭的积极性,将义务教育均衡限定在财政对每个学生的投入是相同的,而不应扩张到各项生均指标,并且以补短板为主,保证少数贫穷落后人群能获得最低水平的教育,投入的规模等于教育外部性的正收益。家庭想要更好的教育应该依个人意愿追加投入,为个人部分的收益买单。中国义务教育阶段的就近入学制度,缺乏美国那样的公共服务筹资机制作为配套,使得中国出现了教育经费来自于公共财政(所有纳税人),但优秀教育资源却被少数人(城区、学区房)享受的现象,这是义务教育不均衡的根本原因。

再次,目前中国公办为主的义务教育体制,主要补贴供给端,效率低,且无法应对快速流动的人口。教育财政的改革方向应当转向补贴给需求方。政府向适龄学生发放相同面额的教育券,保证政府对每生投入相同,保证了机会平等,消除空间、城乡错配的基础。学生按就近原则选择附近的学校就读,折抵学费,基层政府、学校、教师为了获得教育券,不再会排斥非户籍学生,且必然会提高教育质量、吸引学生,最终形成竞争性的义务教育市场。上海、东莞等地的实践中,地方政府通过向民办学校购买学位的形式向非户籍学生提供义务教育,陈媛媛对上海的经验研究显示,民办小学以三分之一的生均经费向流动儿童提供教育,其学生的成绩与公办小学相差无几。

最后,中国是单一制国家,任何一个人都有权利选择自己喜欢的地方居住、就业,人口的自由流动也是中国经济繁荣的必要条件。中央应当采用多种措施限制地方政府画地为牢的市场分割的行为。我们应当看到,一些城市向流动儿童提供义务教育不积极的根源是非户籍常住人口的社会福利、幸福感没有被纳入到当地政府的政治考量,除了将流动人口纳入到城镇教育等各方面的规划以外,非户籍常住人口应当有更多的渠道参与到流入地的地区治理中。唯有此,才能让义务教育财政政策因时因势而变,及时的满足不同人群的特定诉求。

刊于财新《中国改革》2018年第6期 | 2018-11-01

  • 平台城市•城市峰会
  • SIFL年会2017
  • 【鸿儒论道】曹远征:从金融体制变革看中国改革开放四十年
  • 上海社会认知调查
  • 研究员评论