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【界面新闻】独生子女养老引热议 单独制定补贴政策或有失公平

2018年全国两会期间,“独生子女父母如何养老”的话题引发人们关注和热议。

鉴于当前独生子女赡养照护父母存在一定困难,多名两会代表、委员建议专门制定独生子女父母养老政策,如由财政对这一群体发放养老补助、提高退休金、设立或延长独生子女探亲假等。

自上个世纪80年代初以来,我国开始推行严格的独生子女政策,直到201510月,随着“全面两孩政策”的提出,独生子女政策才宣告终结。在政策执行的30多年里,关于中国有多少独生子女一直尚未有明确统计。

2007年,当时的国家人口计生委曾公布,中国累计出生9000万独生子女。但由于存在出生漏报和统计口径等问题,这一数据与研究数据存在差距。2013年,中国社科院人口与劳动经济研究所人口预测专家王广州运用人口抽查数据和计算机仿真模型估计,2010年全国独生子女的总量在1.45亿。

而随着独生子女的成长和规模的扩大,在过去十数年间,不断有学者呼吁独生子女家庭存在的高风险性,养老风险便是其中之一。最常被人们提起的便是经济赡养压力和生活照护压力。独生子女本身提供的资金和照护相对有限,而随着人口流动的加剧和“二孩政策”的推行,独生子女家庭面临巨大压力。

今年全国两会上,最引起关注的,是全国政协委员、中国社会科学院世界历史研究所研究员俞金尧提交的一份《关于制定独生子女父母养老政策的提案》的提案。

在《提案》中,俞金尧提出了多个建议,其中包括:规定全国统一的独生子女老年父母的养老补助,全国标准的补助费用由国家财政负担,鼓励各地根据实际情况在全国标准的基础上,上浮养老补助金,上浮部分费用由地方财政负担;以财政、税收、土地使用优惠等方面的政策,鼓励兴办独生子女父母养老院,对于接纳独生子女老年父母的社会办普通养老院,以接纳的老年的独生子女父母数量为依据,适当减免税费;适当提高独生子女父母的退休金等。

然而对此,上海金融与法律研究院研究员、执行院长傅蔚冈和南开大学社会建设与管理研究员院长关信平等专家学者提出了不同意见。

他们在接受界面新闻采访时认为,单独就独生子女制定相关政策,尤其是进行补贴,是对非独生子女的一种不公平,而且也不合理。

“当前大部分独生子女来自城市,非独生子女来自农村,城市的收入水平高于农村,但财政单独给独生子女补贴,财政的钱来自于民众,在政策实施过程中便会变成农村人口补贴城市人口,低收入群体补贴高收入群体。”关信平说。

此外,傅蔚冈也认为,单独补贴政策在现实中也难以执行,“政策实施了30多年,独生子女的情况相当普遍,数量也很庞大,单独补贴的话,钱从哪里来?”

然而,随着老龄化趋势的加重,关信平并不否认当前独生子女养老所存在的问题,在他看来,应该通过建构较为完善的养老保险体系和老年照护服务体系来保障独生子女养老问题,而并非专门对此群体进行财政补贴。

关信平指出,当前我国城镇职工养老保险覆盖面很广,保障基本生活不成问题,但城乡居民养老保险的保障力度仍然有待提高。“当时设计了不同缴费档次,很多人选择了最低的档次,但是这也意味着保障乏力,生活质量会大幅下降。”

“我们的养老保险网络应该织得更密一些,”关信平称,当前我国养老保险只是实现了“制度的全覆盖”,但并不是事实上的“人员全覆盖”,仍有一些城市的农民工、小微企业、灵活就业者没有参加居民和职工保险当中,存在一部分空缺。

根据人社部去年11月发布的数据,2016年,我国养老保险参保人数为88777万人。因此,在关信平看来,应当允许前述的部分人群按照所居住的城市参加职工养老保险或居民养老保险,使得他们能够融入城市。

此外,在农村地区,土地保障与养老的关系也应该被考虑进来,但近年来,土地养老的功能逐步弱化,土地养老的可持续性受到挑战。关信平建议,应该设计一套制度方案,解决这一问题,让农民依靠土地保障养老。

同时,关信平还强调,要加强社会救助的密度,这部分受益人群主要是那些因为各种原因无法参加保险的贫困人群。

除了构建更为完善的养老保险体系外,老年照护服务体系的构建在当下及未来也显得尤为重要。

据全国老龄办统计,截至2017年底,我国60岁及以上老年人口有2.41亿人。预计2050年,我国老年人口数将达到4.87亿,占总人口的34.9%。随着老年人口数量持续攀升,养老问题已经成为一个不容忽视的社会问题。

在近三年的政府工作报告中,医养结合的问题均被提及。今年政府工作报告中,国务院总理李克强专门提出要积极应对人口老龄化,推进医养结合,提高养老院服务质量。

然而,当前养老服务的供给存在多种问题。广西壮族自治区政协副主席钱学明委员在调研后发现,社会化养老服务业发展呈现多重矛盾现象:一方面公立养老院养老床位不足,另一方面民营养老院入住率不高;一方面社会普遍认为医养结合服务是朝阳产业、潜力很大,另一方面又没有大机构、大财团进入。这些都导致医养结合发展速度赶不上老龄人口的攀升速度。

此外,对于失能和部分失能老人的照护问题也尤为重要,这一问题在独生子女家庭中格外凸显。根据国家卫计委的调查,我国有失能和部分失能老人近4000万,其中完全失能者近1000万人,预计到2050年失能老人将接近1亿。

就此,关信平建议发展长期护理保险。长期护理保险是指对被保险人因为年老、严重或慢性疾病、意外伤害等原因导致身体功能全部或部分丧失,生活无法自理,需要接受长期的康复和护理,接受他人护理时支付的费用给予补偿的一种健康保险。

2016627日,人社部在上海、南通、成都等15个城市展开试点,探索试行长期护理保险制度。通过发展长期护理保险,以保险方式购买社会机构提供的服务,可以激励社会力量参与养老护理,减轻政府压力,更重要的是减轻独生子女父母的养老压力。《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》也提出“探索建立长期护理保险制度”,做好政策统筹,鼓励商业保险公司开发产品和服务。

在发挥护理保险作用的过程中,关信平建议,可以为一部分存在困难的独生子女家庭提供帮助,同时,国家也需要担负起“失独家庭”的老年照护问题。“总之,可以对于特殊困难家庭给予特殊照护,而不是对一个群体普遍予以贴补。”

而除了财政贴补等问题外,包括俞金尧在内的多名代表普遍提到设立“独生子女护理假”,或适当延长独生子女探亲假的时间。近年来,多个省市通过地方立法,建立独生子女家庭老年人护理假制度。比如福建省规定,父母年老患病,独生子女每年有10天带薪护理父母假,用人单位违反该规定将面临罚款;河南省规定,独生子女家庭有每年累计不超过20日的独生子女父母年老住院护理假。代表们此次提出,希望能够从国家层面推行这一政策。

但这一制度的合法性和合理性也仍处于争议之中。关信平认为,这几个省份护理假制度的一个共同特点是要求用人单位承担其员工照料年老父母的时间费用。我国宪法和法律只规定了国家(政府)和赡养人(子女)对老年人提供照料的义务,没有规定用人单位对非本单位人员有这方面的义务。因此这几个省份的规定没有全国性法律依据。

其次,关信平认为,员工的父母与用人单位是没有法定的权利义务关系的。因此,要求用人单位为其员工照料父母放带薪假,其实质是要求用人单位对其没有法定权利义务关系的老人承担一定的照料义务,这是不合理的。

对此,傅蔚冈也认为,如果强行将责任转嫁给用人单位后,可能导致用人单位在招聘时将独生子女拒之门外。

“根据我国《宪法》和《老年人权益保障法》的精神,子女应该为照料老年人付出一定的时间和其他成本,对确有困难的家庭应该由地方政府提供救助。地方政府不应该将自己应该承担的法定义务转嫁到用人单位身上。”关信平说。

今年年初,新华社也曾就独生子女探亲假进行过讨论,评论指出,独生子女护理假因涉及各方利益博弈,如果没有后续的配套政策跟进,极有可能成为“纸上的权利”。

界面新闻 | 记者:苏惟楚 | 2018-03-10

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