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超大城市该如何去规模

聂日明 / 2018-3-1 13:57:08

京沪两地近日在国民经济运行情况新闻发布会上披露的数据显示,2017年,北京下降2.2万人至2170.7万人,是近20年以来的首次下降,上海下降1.37万人至2418.33万人,上海近十几年人口持续增长,2015年首次出现常住人口下滑,2017年是第二次。京沪两地常住人口同时下降,这在1978年以来还是首次。

工业化与现代化建立在城市化基础之上,历史经验显示,发展中国家经济起飞都伴随着快速的城市化。随着产业集聚与创新驱动经济增长的内在机理,城市的规模越来越大,城市规模、人口密度与城市化一起显现出对高生产率和高增长率活动的支持。

但城市化总是和许多问题同时出现,杂乱的违章建筑,不文明的新市民,拥挤和暴涨的土地价格,犯罪滋生等,这些问题往往被视为城市的失败,因而也催生了逆城市化的动力,其中最激烈的是反对大城市化(支持城市化,但希望城市间均衡发展,反对出现特大城市)

城市病的化解需要城市拥有相应的治理能力,例如增加轨道交通、快速路与地面路分离等解决交通拥堵,鼓励社会组织发展由其帮助新市民融入城市、减少不文明行为,增加土地供给、降低土地用途管制以平抑房价等。但发展中国家的城市化过于迅速,以至于城市政府的治理能力跟不上市场变化的需求,这时就需要做一个选择:是降低城市规模适应城市的治理能力,还是提高城市的治理能力去适应市场的变化。

很显然,城市政府应该努力提高治理能力以适应不断变化的环境,而非粗暴地削足适履。即使从功利的角度来看,城市规模不足的成本也是远远高于规模过大的成本。理论上讲,当边际收益等于边际成本的时候,城市的规模就是最优规模,据Au和Henderson在2006年的研究发现,当城市达到最优规模的时候,最优规模下的某一数量人口减少导致的成本,超过最优规模增加同样人口数量成本的3倍。在我们还搞不清楚城市是否达到最优规模的情况下,应该谨慎降低人口规模。

中国更容易出现大城市,这也符合发展中国家城市发展的趋势。因为这样的国家中,政策在城市发展中起到重要作用,政府可以从腹地(非政治中心城市)征集资源,集中建设首都、中心城市、省会和地级市政府驻地。哈佛大学城市经济学家格莱泽研究发现,这些与一般国家不同的特征,使得这些国家的首都规模要比其他国家大45%

从中国现实而言,城市化的主要动力是显著的城乡差距,其中最主要的就是劳动生产率的差距,由此造成人均产出、人均收入、生活水平的巨大差异。1981年,上海的人均GDP是全国平均水平的5.68倍,而长三角的浙江和江苏只有1.08和1.19倍,人口从江浙流入上海,会拉低上海的人均GDP,但有效地提高该人口的劳动生产率、个人收入,继而对中国整体的经济增长有益。江浙的劳动力流入上海成为熟练技术工人,之后离开上海再去其他地方的时候,在新的地方的工资往往更高,这就是知识溢出带来的溢价。

我们要看到人们涌入大城市并不仅仅是因为这些地区的禀赋更好(区位、地理和历史传承),而是因为这些地区的机会更多、待遇更好,这些机会与待遇往往不是市场竞争的结果,而是行政配置资源的结果。例如,存款是全国的,但贷款往往投向中心城市,IPO的公司是全国的,但只有两个城市拥有证券交易所,超大城市被过度补贴,也会被过度需求,城市即使超过最优规模,人们依然有意愿涌入。

因此,超大城市要去规模,首先需要按市场规律办事,大幅降低政府(尤其是更高等级政府)主导城市建设投资的比率,避免政府干预提高地区间的差异。上海市社科院研究员左学金指出,控制特大城市人口规模需先分流投资,国际、全国性赛事,可以考虑在特大城市以外的地区举办,可以减轻特大城市的人口拥堵,更可以推动其他城市或地区的发展。另外则需要从根本上消除地区间福利水平差异过大的现象,地区间差异小了,人自然就不愿意往超大城市流动了。

刊于《南方都市报》|2018-01-25

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