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农地承包权延期30年的意义

聂日明 / 2017-11-1 16:17:33

习近平总书记在十九大宣布,农村第二轮土地承包到期后再延长三十年,近日提交至全国人大常委会初审的《土地承包法修正案(草案)》,明确了这一政策,要求保护农村土地承包关系稳定并长久不变。草案还对农地三权分置、维护进城务工和落户农民的土地承包权益作了规定。

现行农地制度定型于改革开放之初,农地分为“集体所有权”和“集体成员承包经营权”两权,随后确立土地承包关系长期不变(15年),在第二轮承包期时又延长到30年不变。这时期的农民有两个特征:第一,流动性较小,长期在农村的一个地区耕作;第二,耕作产出是家庭收入的最重要的来源。农民既是一种身份,也是一种职业。只有集体内农民这一身份才能承包土地,作为职业的农民来经营耕作土地。

随着城市化、工业化的推进,农地制度面临的环境发生重大变化。首先是农民的身份与职业开始分离,农民进城务工,人数超过2.7亿人,他们不再从事耕作,因其身份承包的土地只能委托他人经营。据官方统计,农村已有30%以上的承包农户在流转承包地。

其次,耕作产出的收入占农民收入的比重持续下降,单靠承包土地的耕作产出已经无法养活农民,农地研究专家刘守英认为农地经济重要性下降以后,“承包农户持有土地的观念(安全性)越来越强于其收入功能”,农地承包权的财产属性突显。

在两权分置的制度里,承包经营是农民身份独有的权利,非该集体的机构和个人无权承包经营土地,承包人之外的土地经营者没有权利保障,土地耕作就会利益短期化,经营者倾向利用化肥、农药等提高产出,不利于土壤保护和粮食品质的提高。这种状态也阻碍了农业资本下乡,农业生产无法规模化,不利于技术进步和效率提升,粮食生产成本远高于发达国家。

为此,中央提出农地的“三权分置”,将承包经营权进一步分置为农村集体成员的“承包权”与具体耕作者的“经营权”,扩展了农民的权利,农民可以将土地使用权流转获得地租,也保护了耕作者的权利,让其有稳定经营的预期,放心进行长期投资,长远来看,非本集体的经营主体可以获得多个承包人的土地,进行规模化经营,有利于中国农业生产的效率提升,较之前有很大的进步。

时至今日,距第二轮承包期集中到期还有十余年,三权分置制度的顺利实施有赖于各方的稳定预期,这个时候将到期后的承包权再延长30年,无疑可以让经营方可以放心的长期投资,间接也保障了农民的利益。

我们还可以看到,现有的农地承包权设计正在从基于农民身份的福利配济转向财产权利,草案明确要维护进城务工农民的土地承包经营权,不得以退出土地承包权作为农民进城落户的条件,由农民选择是否保留土地承包经营权,而不代替农民选择,支持引导其按照国家有关规定转让土地承包权益,这些都是显著的进步。

在下一个承包期来临时之际,还有一件事情需要明确。农民在单个承包期的承包权是完整的,享有不被调整、不因在城镇落户而被剥夺的权利,但这一权利在农民进城且承包期结束以后,是否可以继续获得承包权,承包权是否可以被继承,还需要法律进一步明确并予以保障,这也会直接影响农民的财产权利以及在城里落户的积极性。

刊于《新京报》 | 2017-11-1


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