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经济下行通道中土地依赖何以为继


2017年3月4日,在由鸿儒金融教育基金会和上海金融与法律研究院联合主办、香港东英投资管理有限公司与上海淳大集团特别支持的第100期“鸿儒论道”论坛上,中国人民大学教授、美国威斯康星大学农经系与土地研究中心及美国哈佛大学肯尼迪政府学院访问学者刘守英围绕土地与中国经济的关系。




土地是观察和分析中国经济的重要变量。这其中包含了两个重要问题:其一,是中国模式的独特性在土地方面表现得尤为突出,土地制度得的安排与变革,既是政府掌控发展主导权的主要工具,也是实现增长的主要推动力量。其二,中国经济进入下行通道以后,正确认识土地与经济的关系,对于防控风险、促进转型升级非常重要。现阶段,政府利用土地的力量在将经济往后拉,很大程度上阻碍了产业转型发展。


刘守英教授从三个方面阐述了中国经济对土地的路径依赖为何难以为继,又该何去何从。

第一,是中国土地依赖性发展模式的形成与特征

整个中国的这套土地制度和土地依赖发展的模式在改革开放之初是不存在的。八十年代的全面土改包括两个方面,一个是农地改革,农民离土及出村,从乡土中国转向城乡中国;另一个是农转非,开启了农地入市与乡村工业化城镇化道路。80年代到90年代中后期的农村改革不仅是实现农业增产和农民增收,它实质上是一次在传统发展道路受挫、改革力量主导政治下,依靠全面的土地改革重构乡村政治结构、推动农业转型和农民主体工业化城市化的尝试。

第二阶段是以地谋发展与园区工业化。园区工业化使政府之手重新掌握经济发展主导权,但是也造成政府巨大的财政和债务负担。除了参与国际产业分工的沿海地区工业化迅速崛起外,内地工业化衰败,内地农民参与工业化变成出外打工成为产业工人一条独木桥。

第三阶段是以地生财与快速城市化。通过土地与房地产和城市化的联动,不仅使政府获取土地出让的增值收益,从单纯的工业用地出让的困局中解脱,而且掌握了城市化的主导权。以地生财阶段,这套中国式政治经济逻辑的结果还是积极的,政府尽管以地生财实现区域土地利益最大化,也还是在谋发展,政府的土地帐换算仍然以土地价值升值来偿还。

真正的问题出现在第四阶段,即以地融资与土地依赖性社会的形成。与上一阶段相比,推进这一阶段扩张的工具是货币与土地的联姻,政府以土地主导经济发展全达到空前的程度。政府对土地的依赖变成对土地融资的依赖。经济发展的各个链条被套在土地上,成为土地依赖性社会。

第二,是经济下行后土地依赖发展模式的问题

首先,经济下行的背景下,原先依赖土地来拉增长的模式已经无法继续维持。政府土地出让的收益开始大大下降,但是土地抵押的面积和规模不断上升。

其次,是以地招商引资的效率减退,园区化模式推行至今,一方面在东部地区造成大量的土地浪费,另一方面在中西部地区遭遇了基本失败,同时,各地区的土地投机问题也很严重。

再次,是土地供应结构进一步扭曲,与中央的结构改革背道而驰。基础设施用地比例不断上升,继续挤压房地产用地,工业用地比重下降,带来金融风险继续加大。

第四方面,是土地出让成本上升、净收益下降,土地抵押上升。部分城市和用途土地抵押值存在被高估的风险,土地偿债能力也可能被高估。


结合以上分析,刘守英教授提出了服务转型的土地制度改革

首先,是发展阶段转换与土地功能的变化。要解决土地改革动机问题,不能再以经济增长为目标。粮食安全-耕地保护-土地管理链条应当进行调整。保发展的目标也可以放下了。

其次,是以土地结构优化促结构性改革。工业用地占比还要降,基础设施用地不能再扩了,房地产用地占比可以适当提高。

第三,应对土地金融风险。最主要的几点分别在于抵押价值高估的土地不良资产处置,存量用地调整的利益机制设计,土地二级市场改革和国有土地资产经营改革。

第四,是城乡互动阶段的土地改革红利释放。中国已经从单向城市化向城乡互动转变,土地制度改革应当促进城乡融合与互动,包括农业转型、乡村活化、城乡融合与城市转型。

综上所述,上一轮中国经济发展至今,土地依赖性的发展模式起了一定的作用,但继续沿袭这套模式已经存在越来越高的风险,土地的功能在变化,整个产业升级对土地依赖也随之发生变化。城乡之间的关系发生变化以后,土地制度的撬动实际上可以带来更大的发展机会。




中恒星光金融控股有限公司董事总经理韩毓祥、复旦大学管理学博士后肖明智出席了本次讲座并对刘守英教授的讲座内容发表评议。

韩毓祥认为,人口流动是全球普遍规律,城市的增长和凋敝是自然过程,平均主义的政策出发点和意义有时跟事实相背离,应该以人为本,尊重人口流动的基数。

肖明智指出,土地对经济的积极作用是可以主动创造的,根据地区的自身特点,通过基建、特色小镇、龙头企业和文旅产业等方式,吸引人口,拉动需求,以带动就业人口,但确实就像刘教授所说的,只有一部分能够做起来。

本期【鸿儒论道】由上海金融与法律研究中心执行院长傅蔚冈主持,现场观众还与主讲、评议嘉宾就农村宅基地制度、农业供给侧改革等问题进行了进一步探讨和交流。

【鸿儒论道】是由鸿儒金融教育基金会与上海金融与法律研究院联合发起,并获得香港东英金融集团和上海淳大集团的支持,双周定期举行。论坛关注中国金融与宏观经济中的各种问题,致力于为学者、监管者和业界专家搭建跨界交流的平台,为中国经济和金融提供专业意见。


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