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新规之下私人小客车合乘的现状与未来

2016年7月26日,国务院办公厅出台《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》,其中对私人小客车合乘进行了定义,对私人合乘的作用给予了充分的肯定,认为其有利于缓解交通拥堵和减少空气污染,并要求各城市人民政府应鼓励并规范其发展,制定相应规定。日前,全国各一线、二线城市纷纷出台了关于规范私人合乘的实施细则(征求意见稿),对私人小客车合乘的车辆、司机、定价、接单次数等方面都做出了明确的规定,这样的规定对私人小客车合乘的发展会带来怎样的影响?政策研究者、平台运营方和学界又是怎样看待这些新规的呢?为此,上海金融与法律研究院于10月18日下午举办了“新规之下私人小客车合乘的现状与未来”研讨会,以期通过不同视角、不同观点的讨论,最终达成一定的共识,为完善城市交通治理和公共政策的改进探寻可行之道。


在主题演讲中,上海市城乡建设和交通发展研究院政策研究室负责人邵丹博士指出,私人合乘最早出现在二战和石油危机中的美国,当时都是为了克服石油供应的短缺,时至今日,美国的城市交通是以小汽车为主导的,公共交通并没有分担太多的出行量,在此背景下发展起来的私人合乘虽然也起到了缓解拥堵的作用,但只是小规模的客流集聚,拼车也主要在亲朋好友等熟人圈中开展。欧洲则不同,公交车、地铁等公共交通承担了大部分的出行需求,私人合乘主要出于环保的理和对共享经济模式的认同,拼车也主要在陌生人中进行,但欧美的私人合乘都不以盈利为目的,仅仅是分摊出行成本。就上海而言,当前的问题是处理好三对矛盾,一是功能定位管理规制的关系,即应该把私人合乘纳入上海城市交通发展的总体战略,即“公交优先,路车平衡,区域差别”,合乘交通本质还是以个体交通为主。应该适度发展。二是出行服务和客运效率的关系,交通出行的本质是人和物空间位移,而出行服务是由车辆和道路供给决定的,如果私人合乘能减少小汽车的使用量,一辆车装三个人一定比三辆车装三个人好,但如果搭乘者是由原本的公共交通乘客转移出来的,那就偏离了政策的初衷。三是发展阶段和监管规范的关系,中国的机动车保有量与发达国家还存在一定的距离,未来小汽车的保有量还将持续增加,私人合乘如果能使道路资源使用量的增速放缓,达到缓解城市拥堵的目的,是应该积极鼓励的;但如果以盈利为导向,合乘会刺激出行次数和载客人数的增长,这一问题是需要予以监管的。

上海财经大学商学院教学研究部主任钟鸿钧教授在演讲中指出,当前对私人合乘的规范与监管应该注重建立统一、灵活、融合的监管框架。在私人合乘的规制方面可供借鉴的国际经验并不多,政策的灵活性表现为不断适应新技术和商业模式的发展,针对各种交通现状明确政策目标,并把对私人合乘的监管纳入整个交通监管体系中,形成相互融合的监管体系。具体来讲,首先,共享经济提高闲置资源的使用效率,降低了资源浪费,私人合乘背后的新技术和商业模式极大地创造了社会价值,是值得政府鼓励的,但如何界定共享经济,尤其是如何界定其非盈利的特点,是在制定政策时需要加以明确的。其次,共享经济也带来了监管挑战,包括对合乘提供者的监管、交易双方的相互信任问题、风险分担问题,以及不同城市之间的差异化问题,其中一些问题是可以通过第三方平台自身的规范化来解决的,另一些则需要政府的监管,关键是如何确保私人合乘能在同等的条件下与既有的客运服务进行竞争。再次,政府监管的目的应该是保护和促进充分而公平的竞争,即市场竞争能有足够多的参与者,并且所有参与者都能自由进出,平等竞争。例如对消费者的保护,重要的不在于限制司机的户籍与车牌,而是第三方平台提供的服务是否可以通过竞争确保保护消费者。最后,私人合乘在整个交通体系中应当属于差异化的服务,应当与公共交通和出租车形成适度的分工,在此基础上应当鼓励进入者,以促进公分竞争和创新,同时私人合乘新规也应该更加关注拼车过程中的安全性问题。

上海金融与法律研究院执行院长傅蔚冈博士在演讲中指出,如果要把私人合乘置于整个城市交通体系中,那就需要客观地认识“小汽车能为城市交通提供什么”。在中国的很多大城市,尤其是北京,小汽车承担着非常重要的客运份额,其日均运送人次甚至远高于地铁和公交车,而在交通投资中,大量的财政补贴都投向了公共交通的发展,而与小汽车相关的道路建设与养护只占政府投资的很小比重。从税收的角度看,在小汽车购买和行驶过程中产生的税收完全可以覆盖道路建设的支出,甚至补贴公共交通。因此,不能只看到私家车保有量的增加带来了城市拥堵,还应该看到小汽车为城市交通发展做出的贡献。私人合乘作为一种新的可供选择的出行方式,既能减少小汽车的出行次数,也能缓解公交车和地铁的拥挤,使上下班高鞥时段的出行更加舒适。提高人们出行的舒适度也应该成为城市交通发展的一项目标,从这个意义上讲,即使拼车的搭乘者是由原先公共交通的乘客转移而来,私人合乘依然有其积极意义。与其他新兴产品一样,私人合乘的发展也需要依靠企业和企业家的运营来不断提高效率、降低成本,吸引消费者。各地在制定实施细则时也应该更侧重于鼓励私人合乘的发展,尽量避免不必要的限制,将针对司机、车牌的限制转移到价格机制上,尤其要发挥好第三方平台的定价功能,通过限制价格来打击非法营运。

嘀嗒拼车CEO宋中杰认为,在私家车的保有量将继续增加的大背景下,私人合乘具有广阔的发展前景。拼车可以大幅减少出租车的使用量,与出租车行业形成差异化竞争。拼车也不是要取代公交车和地铁,而是可以大大缓解公共交通压力。因此,政府应该鼓励私人合乘的发展,可以给予政策优惠和适当形式的补贴。就具体运营而言,私人合乘是一个完全空白的市场,通常需要探索相当长的一段时间才能了解某些运营和监管方式是否有效,例如实践发现,车主发单比乘客发单的效率要低100倍,因此,无论是运营还是监管都不应该草率决策。此外,打击非法营运最可行的还是通过价格机制,通过定价把拼车和出租车区分开来,挤压“职业拼车司机”的生存空间。共享经济不是鼓励人们“学雷锋”,必须有一定的经济激励才能源源不断地发展下去,而拼车所涉及的分摊出行成本也不能算作具有盈利的性质。如今各地对私人合乘的许多限制性规定都是值得商榷的,包括限制次数、限制只能分摊部分出行成本、限制不能城际拼车、限制户籍和车牌,限制只能司机发单等,这些限制也可能是出于保护出租车行业利益的考虑。

在下半场的自由讨论中,北京大学深圳研究生院副教授金自宁从法律角度对合乘规定发表了自己的看法,她认为规定将合乘行为定性为自愿民事行为是正确的,由此定性可知,合乘是驾驶员与搭便车者的契约自由。汽车是车主的私有财产,在不妨碍公共利益的情况下,限制其使用方式和次数是不合理的。在承认道路资源有限的前提下,合乘次数越多对于公共利益的好处是更大的。

中国政法大学公司法与投资保护研究所副所长、副教授王军认为:从商法的角度首先要明确“非营利”概念。非营利(not forprofit)是指不以获取利润为目的。小汽车合乘是非营利性的,如果我收的费用只是补偿了我的所有成本或者一部分成本,这是不能叫“营利性”的。因为,这里没有利润产生。但是仔细看这些合乘规范办法,它们只允许乘客分担某些类型的成本(例如北京仅允许分摊燃料费和通行费)。这样的话,所谓“非营利”就变成了“学雷锋”了。如果政府要鼓励小汽车合乘的话,这样就限制成本分摊,还有会有多少人有意愿经常性地与其他人分享车辆的使用呢?这个显然不是鼓励的措施,会造成车主不愿分享车辆。

东南大学交通与法治中心副教授顾大松认为,各城市在对合乘行为进行规范时,应秉承“立足鼓励、简约监管”的态度,顾教授直言,目前有些城市监管过于烦琐,执行难度大且复杂。其实监管最简单的方法,是适当限制价格上限,没有真实出行需求,靠拼车来挣钱,基本不可能。顾教授说,在尚未出台网约顺风车规定的城市,应该大力推动社会组织与企业应协同合作,鼓励并规范网约顺路拼车,甚至从网约顺风车的发展过程中,测试出真正的分享经济运作模式。

上海金融与法律研究院助理院长聂日明认为,针对户籍和针对车牌的限制是如出一辙的,二者都是不合理的。当前的许多公共政策希望实现差异化管理,将特定的群体分离出来,但现实是很复杂的,这也将导致监管规则的复杂化,容易出现寻租,实际执行监管也很有难度。规制应该尽量简单,应该围绕明确的政策目标展开。

每个人在不同情境下会有不同的出行需求,针对这一点,上海金融与法律研究院研究员刘远举认为在限制次数的时候必须得考虑到人出行的需求,有的人希望能够有一个更舒适的出行选择。空间需求对于交通出行也十分重要。拼车顺风车对于整个社会福利有所提升。

此外,嘉宾们还针对公交优先原则、私人合乘的定价、实施细则的执行、监管的法律定位等问题展开的讨论,现场气氛热烈。会后,主办方还将根据讨论情况总结出本次研讨会的成果,以政策建议的形式反馈给有关部门,为私人合乘新规的改进和完善献言献策。

(撰写:沈大伟)


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